安徽池州开发区套走5个亿：一个空壳公司埋下的

　　池州开发区违规举债的背后

　　如果任由违法举债无序蔓延，会导致杠杆率迅速攀升，容易引发系统性金融风险

　　中国新闻周刊记者/贺斌

　　最近，财政部对此前移交银保监会的数起案件处理结果进行公示，8家金融机构因违法违规向地方政府提供融资受到处理，交通银行池州分行作为近期唯一一家银行上榜，也让安徽省池州经济技术开发区(简称“池州开发区”)管委会两年前利用政府购买服务违规举债的行为进一步曝光。  

　　地方债犹如悬在地方政府头上的达摩克利斯之剑。当前，防范金融风险是当务之急，监管政策日趋收紧，池州一案的细节暴露出违法举债的行为模式，而有关部门对此次案件的处理方式也备受关注。

　　空手“套”贷款

　　根据财政部对此案件公布的相关信息，2016年6月，池州开发区管委会召开了一次专题会议，同意区属国有企业池州市平天湖建设工程有限公司(简称“平天湖公司”)将其建设的金光大道等22条市政道路资产，以6.3亿元转让给平天湖公司的全资子公司池州金达建设投资有限公司(简称“金达公司”)。

　　天眼查信息显示，平天湖公司成立于2001年5月31日，其主要经营范围除了跟建筑工程、装修、水等相关外，还负责授权范围内的国有资本运营等。2013年12月，平天湖公司出资1.7亿元，获得金达公司85%的股权，次年9月，另一股东池州金瑞实业有限公司退出，金达公司成为平天湖公司全资子公司。

　　2016年平天湖公司年报显示，当年该公司资产总额67.07亿元，主营业务收入5.14亿元，利润总额8496万元。《中国新闻周刊》曾就为何会转让这批资产询问过平天湖公司相关人员，对方却三缄其口。

　　值得关注的是，就在半年后，2017年2月，平天湖公司再次转让名下资产，将金光大道以西、双龙路以北地块标准化厂房10#及其土地使用权以人民币1481万元公开转让。

　　就在金达公司获得上述22条市政道路资产后，池州开发区财政局以政府购买服务方式实施金光大道等22条道路运营服务项目，包括道路及附属设施一般养护，道路维修养护，定期做好道路安全隐患排查，并有针对性的组织大修工程，以及开发区管委会统一安排的其他服务等，时间为5年，金额为人民币7.8亿元。

　　然而，《中国新闻周刊》并未在中国政府采购网上查询到这一采购信息，只是在池州开发区管委会网站上找到了一则由开发区财政局发布的公告，发布时间为2017年8月30日，比公告中该项目的起始时间晚了一年。而根据池州开发区管委会2016年部门决算，当年开发区政府采购支出总额41.61万元，全部为政府采购货物支出。

　　种种迹象说明，池州开发区财政局与金达公司签订的政府购买服务协议并不合规，甚至极有可能是虚构的。公告称，“经比选，确定池州金达建设投资有限公司为该项目的承接主体”，而从后来相关部门调查的情况来看，金达公司实际并无提供道路运营服务的相关资质，也未提供相关服务。

　　2016年7月，金达公司以该政府购买服务协议中的应收购买服务费7.8亿元作为质押担保，向交通银行池州分行签订贷款5亿元，用于向平天湖公司购买上述22条道路资产，贷款期11年。平天湖公司收到相关融资资金后，主要用于缴纳池州经济技术开发区土地闲置费、支付土地竞买保证金以及经济技术开发区园区建设支出。

　　池州银监分局在后来的一篇研究报告中曾提及此案例，并表达了担忧，从该报告透露的信息中可知，交行池州分行参与的道路运营项目贷款5亿元，占该行贷款比例高达66%，“一旦发生风险，对该行冲击极大”。

　　2017年，财政部驻安徽省财政监察专员办事处根据有关举报，针对池州开发区涉嫌违法违规举债融资担保问题，开展核查工作。

　　“目前，财政部在地方债的监管上，我们利用除西藏自治区外，全国35个省、自治区、直辖市、计划单列市的专员办力量，建立了一个地方债日常监督的体系，发现一起，查处一起，问责一起。”财政部相关部门一位人士向《中国新闻周刊》表示。同时财政部2016年发布的《发挥专员办就地监督优势 督促地方政府落实管理责任——财政部有关负责人就印发专员办实施地方政府债务监督暂行办法答记者问》也对此进行了详细说明。这也是池州开发区的案子最终由安徽专员办负责的原因。

　　在池州开发区这一案例中，经过层层担保，层层背书，看似举债主体是金达公司，但据平天湖公司2016年年报，这笔5亿元贷款实际由平天湖公司背负，而平天湖公司是池州开发区百分百控股的区属国有企业，也是当时池州开发区的融资平台。直到2017年12月13日，平天湖公司才发布公告，称“今后将退出政府融资平台，不再承担地方政府举债融资职能，自主经营，自负盈亏”。

　　据知情人透露，在池州开发区案例中，融资平台公司想发债，但发不了，就找一个空壳，往里面注入资产，通过虚增资产做大，使其具有发债能力。而在偿债资金来源方面，通过虚构的政府购买服务协议，名义上可以以应收账款偿还，但实际上，应收账款是假的，资产也是假的，最终目的是为了提请举债融资。而在这一过程中，该公司做的是政府的事情，也通过了政府的决定。

　　“防范债务风险属于防范金融风险的一部分。是否属于地方政府违法违规举债，应当比照金融监管思路，按照实质重于形式的原则实行穿透式监管，向上穿透到举债的决策主体，向下穿透到资金的使用，才能有效堵住监管漏洞。”前述财政部相关部门人士解释说，如果融资平台公司举债的资金用在政府公共建设项目中，偿债资金来源于财政资金，符合这些特征就涉嫌地方政府违法违规举债。

　　目前地方政府发债的唯一合法途径是公开发行债券，全国人大批准地方政府举债的限额后，由省级政府发行债券。如果政府举债并不是通过政府债券形式，那就是违法违规举债。

　　最终，经安徽专员办核查确认，池州经济技术开发区以政府购买服务名义，支持企业通过应收账款抵质押融资实际替政府举债的行为，违反了《中华人民共和国预算法》《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》(国发〔2014〕43号)等法律文件和制度规定。

　　“各家管各娃”

　　确认池州开发区违规举债行为后，财政部的处理方式也引起关注。一方面，函请安徽省人民政府依法处理池州开发区违法违规举债问题；另一方面，向银保监会反映了部分金融机构违法违规向地方政府提供融资问题。两家上级主管部门经过调查核实，都对涉事相关方进行了处理。