“属地管理”被滥用 地方基层干部成问责“顶罪
一些地方职能部门将责任转嫁基层乡镇疲于应付既无权限还得“背锅”
滥用“属地管理”问题成基层治理绊脚石
本报记者 王阳
“属地管理、分级负责”就是原则上由事发地政府解决，事发地政府解决不了的，也可以由其上一级政府解决，下级政府不能将矛盾直接推给上级政府。
这条原则是在总结信访实践经验的基础上提出的，体现了把问题解决在基层、把矛盾化解在萌芽状态的要求。
“现在除了信访属地管理外，国土、环保等也搞属地管理……但乡镇并不具备相应的权力，一旦出了问题，我们就要担责。”江苏省无锡市一名乡长告诉《法制日报》记者。
这名乡长还说，除了“属地管理、分级负责”原则外，其实还有“谁主管、谁负责”原则。也就是说，在明确事项归哪一级政府负责后，主管此项工作的政府部门应当承担具体办理的责任。但现在一些职能部门往往不提“谁主管、谁负责”，每到关键节点，就会出现四个字——属地管理。
户籍所在地“躺枪”
属地管理，顾名思义就是根据所在地域确定具体管理机关。通俗地说，属地管理就是谁的地盘谁管理。
近几年来，很多人欣喜地发现，平常锁在深闺的一些职能部门，纷纷从各级机关大门走出来，深入基层为老百姓办事。老百姓不用舟车劳顿，达到了政府、社会和群众的三方满意。
记者采访发现，个别部门把一些职责范围内的、风险大的、棘手的工作，也打着下放权力的旗号，趁机下放到基层，美其名曰实行属地管理，实际上是把属地管理当作一个筐。造成的结果是涉事者无论事发何地，户籍所在地都难“幸免”。
“我最近又要去北京，接一名信访户。”江西省九江市一名镇委副书记对记者说，这名信访户的户籍虽然在九江，却早已到上海郊县安家多年。只因对居住地的一起交通事故自认为处理不公，时不时进京信访。“每次到北京接到人后，我们都不知该把他送到哪里去”。
据记者了解，目前我国的乡镇一般下辖几十个行政村，少则四五万人，多则七八万人。而机构改革后的乡镇，很多单位和部门都上收一级，原来乡镇七站八所实行双重管理，现在都实行了垂直管理，只有很少的几个服务中心负责财政税收、社会治安、安全生产、环境保护等工作。
广西壮族自治区桂林市一名乡党委委员告诉记者，上面千根线，下面一根针。
一些职能部门的同志到乡镇，往往以领导的身份颐指气使，从不提“谁主管、谁负责”，时不时地拿“属地管理”来警示基层干部。
这名乡党委委员还说，属地管理被滥用，经常成为上级职能部门推卸责任的借口。如确属玩忽职守懈怠无为，基层工作人员被问责也是心服口服。但有些尽了全力的事情还“躺着中枪”，基层干部就不敢做不愿做了，甘于当甩手掌柜“混日子”。
一名基层干部举例说，比如出现违建现象，乡镇要接受属地管理追责；有农民工在属地内的企业打工拿不到工钱，乡镇政府要担责；企业在属地施工出现安全事故，乡镇要被问责；从辖区贯穿的高速公路上发生事故，乡镇也要被问责。对于这些既不在权力范围内又八竿子打不着的单位，一旦出了事都要问属地管理的责，基层干部感到心里憋屈，又无处诉苦。
有被问责的乡镇干部辩解，领导就一句话：“难道不是在你的辖区吗？”
有专家认为，现在基层属地管理变成责任属地，但权力并不属地，权力和责任不对等，很多基层干部感觉责任非常重，但是没有权力来完成上级所下达的任务。
额外工作增添额外负担
建立工作责任目标考核机制，本来是层层传导压力、高效推进工作落实的有效举措，可以确保各项决策在基层落地、让百姓拥有实实在在的获得感。
有专家调研后发现，在现行的行政体制中，从省到地市到县的各种考核普遍使用“一票否决”，造成乡镇管理体制扭曲为压力型体制。“签责任状最多的乡镇足足签了50多份，最少的乡镇也有36份。这么多的责任状，乡镇领导根本记不清都涉及哪些名目，上面发什么责任状就签什么”。
“街道上的路灯被汽车剐倒后无人问津，市民向相关部门反映，得到的答复是属地管理，让市民向社区反映情况。而街道上的路灯既不是社区的产权，也不归社区管理。”面对记者，社区干部张女士一肚子苦水。
张女士抱怨说，社区本该为社区居民服务，是化解矛盾、维护居民利益的自治性组织。但在日常生活中，社区往往变成了相关职能部门的“下级”，以致社区出现了消防员、信访员、普查员、宣传员、统计员、卫生员、计生员、安全员等一大堆头衔，几乎囊括了各级各部门的每一项职能，社区居委会往往被这些不该管而又推不掉的“属地管理”弄得不堪重负，无时间无资金无精力为居民办实事，进而淡化了居民与社区居民委员会的关系。
记者采访发现，有的市县一级职能部门，借市县委、政府两办名义成立“领导小组”，再以“领导小组”的名义推动部门的本职工作。这样一来，本应是责任主体的职能部门，一下子变身为“督查主体”。一旦出了问题，就可以顺理成章地追究事发地基层政府部门责任。
不少干部坦言，乡镇“属地管理”与职能部门“谁主管、谁负责”，本来是配角与主角的关系。从职能和权力来说，乡镇政府只能是配角，而职能部门应该是主角。若哪项工作乡镇政府配合不力应该承担责任，若监管不力则是行政执法部门的责任。但目前有些地方的环保局、国土局、安监局等职能单位，都是一个一个包袱往下扔，省市有什么重要的工作，县里职能部门就把任务下派到乡镇，职能部门成了“文件中转站”。从不落实“谁主管、谁负责”，出了问题百般推卸责任。上面千条线，下面一根针，最后担责的都是乡镇。
广东省清远市一名乡镇干部认为，提倡属地管理的初心是好的，可以做到事有人管，责有人担，不至于推诿扯皮出现“三不管”现象。但“属地管理”应该只到县一级，而不应往下延伸。因为县级职能齐全，具有“属地管理”的行政执法职能部门和权力。而乡镇街道不仅人员紧张，而且不具行政执法权，承担起责任来没有抓手。如信访所涉及的涉法涉诉问题、行业部门问题，强调乡镇“属地管理”一点用也没有。既不能给人家解决问题，也没有相应的执法权。
“在群众眼里，乡镇政府就是万能的，什么都要负责。”陕西省榆林市一名镇长说，有的上级职能部门只强调自己部门的工作重要，把常规性工作变成突击性任务。乡镇在工作人数、人员编制并无明显增加情况下，工作任务陡然增加。乡镇就是权力无限小、责任无限大。有好处的事相关部门强调“谁主管、谁负责”，如农业开发项目、村村通工程、学校危房改造、粮食直补、良种补贴、农机具补贴等，而涉及承担重大责任的事，则强调“属地管理”，乡镇往往一样也跑不掉。
