银保监会凌敢：银行业市场乱象整治工作应更注重治本
凌敢：深化标本兼治 更加注重治本 不断将银行业市场乱象整治向纵深推进
作者：凌敢 作者系中国银保监会银行机构检查局局长
2017年以来，银保监会坚决贯彻落实党中央、国务院决策部署，持续开展了一系列银行业市场乱象综合治理工作，既精准聚焦银行业重点领域，又直击乱象根源，推动强内控促合规建设。经过持续深入的乱象整治，重点领域风险化解取得突破，银行业生态得到积极净化，不仅奠定了打赢防化金融风险攻坚战的坚实基础，也为当前金融支持疫情防控和复工复产赢得了政策空间和回旋余地。但不容忽视的是，部分银行机构仍然存在重经营轻管理、重业绩轻合规、重效益轻风险现象，部分领域问题屡查屡犯、屡禁不止，疫情当前仍有部分银行机构思想认识不足，宏观政策执行不到位。诸此问题，亟待采取有力措施予以应对和解决。
基础不牢，地动山摇。银行业审慎稳健运行，从根本上说有赖于银行机构牢固树立合规意识、真正构筑起有效的内控合规管理体系，有赖于整合多方监督资源力量、积极构建务实管用的新型监督格局。因此，当前银行业市场乱象整治工作，应以前期工作为基础，继续深化重点整治，同时从标本兼治转向更加注重治本，扎实构筑起“不敢违规、不能违规、不想违规”的合规文化和制度体系，真正为银行业稳健发展提供管常管长的坚实保障。
一、旗帜鲜明地坚持以党的政治建设为统领
坚持党中央的集中统一领导。习近平总书记和党中央反复强调，要加强党对金融工作的领导，紧紧围绕服务实体经济、防范金融风险、深化金融改革等任务，推进构建现代金融监管框架，这为做好市场乱象整治工作提供了根本遵循。要实现市场乱象整治工作的完全胜利，必须坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，坚持党中央对金融工作的集中统一领导，不折不扣把党中央决策部署和各项要求落到实处。
坚持紧扣“六稳”“六保”要求。为实体经济服务是金融的天职和宗旨，也是防范金融风险的根本举措。市场乱象整治作为防范化解风险的重要抓手，要围绕金融供给侧结构性改革这一主线，坚守金融发展基本规律和金融从业基本戒律，紧跟党中央、国务院关于经济金融工作的重大决策部署，中央决策部署到哪里，监管资源配置就到哪里。督促银行机构不折不扣贯彻落实宏观政策要求，支持经济发展重点领域和薄弱环节，坚定不移推动经济高质量发展。
坚持以人民为中心的发展理念。坚持以人民为中心是银行监管的初心和使命。市场乱象整治工作要密切关注社会民生、落实落细各项纾困惠企政策，督促银行机构在符合商业可持续原则基础上主动向实体经济让利，降低企业融资综合成本，把从监管、货币和财税等方面获得的普惠金融政策红利切实传导到中小微企业。同时积极主动回应社会关切和金融消费者反映强烈的问题，真正以乱象整治成效增进金融消费者的获得感。
二、持续深入开展重点领域问题整治
精准聚焦重点领域，坚持不懈集中整治。从2017年的全面排查，到2018年围绕八个方面22项要点，再到2019年、2020年聚焦宏观政策执行、股权与公司治理、信贷管理、影子银行和创新业务五大领域问题，乱象整治工作不断聚焦，落脚到看合规机制是否健全管用，精准直击乱象根源。宏观政策执行不到位会弱化宏观调控效果、扰乱市场秩序，主要关注民营小微企业服务政策、房地产调控政策、金融扶贫政策和环保、地方政府融资等领域违规问题。股权和公司治理是金融市场乱象丛生的根源之一，主要关注股东资质不合规、“资本造假”、股东和其他关系人通过关联交易等方式进行利益输送，以及“两会一层”履职考评体系不完善等问题。信贷领域是银行机构违规问题高发区，主要关注授信管理和资产质量真实性两大问题，具体包括贷款“三查”、统一授信、大额风险暴露、人为操纵风险分类结果、掩盖不良等问题。高风险影子银行导致银行资产虚假扩张、资金脱实向虚并有可能诱发系统性风险，主要关注资管领域老产品、保本理财、同业理财和存量不合规资产压降，以及同业投资和委托贷款业务领域违规问题。创新业务在提高金融服务效率的同时也带来网络安全、数据隐私等风险挑战，主要关注互联网贷款、信用卡、衍生品交易等领域不合规不审慎问题。上述领域整治工作取得了显著成效，2019年银行机构乱象整治监管检查发现问题数量和金额同比减少了四成，但打着金融创新幌子的违规行为不断翻新，仍需保持高压态势深入整治，下大气力解决违规成本过低的问题。
增强现场检查质效，不断推进有效监管。2017年以来，市场乱象整治工作一条重要经验就是以现场检查为抓手推动问题治理。现场检查既是有效银行监管的三驾马车之一，又因其能够深入“发现问题、揭示风险”、提出有针对性的纠正措施，而在监管治理体系中具有全局性的地位。高质量的现场检查是监管有效性的基石和重要保障，监管治理能力的现代化离不开现场检查质效的不断提升。一方面，强化检查周期管理，保持合理检查频率。运用好综合性检查和专项检查，原则上3-5年内对负有检查职责的主要银行机构要完成一轮综合性检查，对系统重要性较高或风险较为突出的机构要在同一检查周期内适当进行专项检查。另一方面，强化“双随机”运用，减少机构合规的机会主义行为。认真落实国务院关于在市场监管中贯彻“双随机”的工作要求，坚持问题导向、风险导向、系统重要性导向等多个维度，科学运用随机模型，合理设置随机抽查的对象、权重和比例，在确保银行检查的公平性和针对性的同时，通过提高随机性和不确定性，持续传导监管压力和检查震慑，让银行机构时刻绷紧合规之弦。
加大金融科技应用，持续提升监管能力。深入践行“向科技要监管力”的理念，提升信息科技手段运用。一是加强数据治理顶层设计。发挥好银保监会数据治理高层专家指导协调委员会作用，通过监管标准化数据治理有效提升数据质量，夯实银行监管数据基础。二是完善智能实验室平台建设。围绕数据治理、资源整合、模型维护和应用创新等任务，不断拓展数据资源，推广资金追踪协查工具的应用，实现资金跨行跨省的穿透追踪，提升系统对监管的支撑能力。三是丰富线上分析模型工具。着力构建EAST系统研发、运用、升级与日常维护的长效机制，持续做好检查模型思路库的梳理和维护，积累和固化可操作、可借鉴、可复制的良好经验做法，在全系统推广应用。四是深化线上检查实践。探索完善线上分析与线下核查相衔接的工作机制，针对监管工作重点和金融市场热点、难点问题，积极运用创新分析工具，继续加强股东股权管理、空壳企业信贷、员工行为等领域的线上稽核分析，不断提升监管效率和治理效能。五是强化复合型监管人才培养。以智能检查实验室为平台，切实加大“科技+检查”复合型人才的培养力度，打造一支敢于监管、精于监管的高素质监管人才队伍。
三、再造银行机构内部合规问责机制
强化“两会一层”的履职尽责。银行机构应当牢固树立合规从高层做起、合规创造效益的理念，落实好内控合规建设的主体责任。董事会、监事会要切实承担起内控合规的最终责任和监督责任，高级管理层要持续完善与业务规模、风险状况相适应的合规管理体系，切实提升三道防线的独立性、权威性和有效性。针对乱象整治过程中发现的问题，要注重从制度、流程和系统等方面推进根源性整改，以整改为契机有效提升依法合规经营水平，厚植稳健审慎的风险文化。
细化银行机构内部纪律问责标准。一是明确纪律处分的类型。根据相关法律法规限定纪律处分形式，包括警告、记过、记大过、降级、撤职、留用察看和开除等，不得以谈话、经济处理或其他方式代替纪律处分。区别违规性质和程度采取不同的处理方式，做到惩罚和教育相结合。二是规范纪律处分的要求。对处于问责过程中的相关责任人员，明确不得以辞职逃避追责、不得以劝退代替开除。发挥行业自律作用，建立黑名单制度，防止“带病流动”“带病上岗”。三是强化高级管理人员约束。根据岗位职责和管理权限，界定直接责任、管理责任、领导责任和监督责任，确保责任落实到人，解决好“问题在基层、根子在总部”的问题。
优化银行机构问责体系。银行机构要对标监管要求，对内部问责办法进行全面修订。完善针对监管检查发现问题的内部问责流程和标准，明确重大违规和重大风险事件的倒查机制，聚焦金融风险形成过程中的关键环节，从风险后果入手，对风险成因进行深入倒查，针对存在的失职渎职等行为进行严肃追责问责。推动从根源上深层次整改，构建风清气正的行业生态。
四、构建“三不”一体推进的大监督体系
加强监审联动机制建设。采取“指定内审+监管检查”模式，指定银行内审部门对特定项目进行检查，同时对内审的专业性、独立性和有效性进行评估，对于效果较好的可以适当降低检查频率，充分激发银行机构合规内生动力。探索利用外部审计资源，建立与银行外审机构的座谈磋商机制，要求其在年度审计中适度增加相关内容，对于独立性和专业性不足、职业操守有问题的外审机构，适时向银行机构提出更换建议，发挥好外部审计的评价纠错作用。
加强监纪联动工作机制。建立监管部门与纪检监察部门的联动机制，强化信息共享、监督贯通和协作惩治。深挖彻查金融风险中隐藏的违纪违法和腐败问题，加大金融反腐力度，严厉打击风险背后的利益勾连和关系纽带。加强监管检查与银行机构纪检部门、上级单位或股东单位纪检监察部门的联动，推动银行机构人员内部问责落到实处，切实扭转内部问责偏松偏软、“问下不问上”、简单以经济处罚代替纪律处分的局面。
加强全社会信用文化建设。以推进全社会信用文化建设、建立守信激励和失信惩戒机制为契机，全面构建银行机构主体监督、监管部门职能监督、银行协会行业监督、纪检部门专责监督、全社会诚信监督的大监督体系，形成银行机构“不敢违规、不能违规、不想违规”的叠加效应，使诚实守信成为银行机构的自觉行为规范，切实筑牢银行业合规稳健运行的风险文化，同步推进金融风险化解与支持实体经济高质量发展。
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