广东银保监局党委书记裴光：破解农合机构风险“周期律”

　　来源|《中国金融》2020年第21期

　　作者|裴光 作者系广东银保监局党委书记、局长，复旦大学经济学博士后，中国社会科学院经济学博士

　　党的十九大指出，决胜全面建成小康社会，要突出抓重点、补短板、强弱项，特别是要坚决打好防范化解重大风险、精准脱贫、污染防治三大攻坚战。广东是金融大省，也是农合机构大省，农合机构总资产占全国的十分之一。受历史因素和体制的影响，广东农合机构虽历经多次改革，但截至2017年9月，仍未能从根本上解决历史包袱、机制体制和内部管理等问题。部分机构风险一触即发，个别区域风险积聚态势凸显。

　　广东省坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，在中国银保监会支持指导下，于2017年9月全面启动新一轮农合机构改革。三年来，广东发扬“敢于斗争、善于斗争”的精神，坚定不移通过深化改革彻底化解农合机构风险、破除农合机构风险“周期律”，全面革新农合机构体制机制、提升农合机构服务“三农”发展和乡村振兴能力，在坚守定位、保持县域法人总体稳定又适度多元的实践中，探索形成农合机构改革的“广东模式”，推动广东农合机构在新时代长征路上从“追赶者”转变为“领跑者”。

　　解放思想，坚守定位，总体稳定，适度多元，探索推进新一轮广东农合机构改革

　　以党建为统领，以有效政府治理为基础，淬炼敢为人先的“改革魂”。三年来，广东省始终发挥党的领导这一最大优势，强化改革主体责任，明确涉政不良贷款政府兜底偿还、涉政抵债资产政府兜底处置变现、公职人员政府兜底约谈催收“三兜底”原则，通过统筹新增债使用、专项库款临时调度、土地指标奖励等，推动地方政府拿出“真金白银”落实捐赠资产和涉政抵债资产169亿元，完成3000多宗历史遗留资产确权办证，带动资产升值40多亿元。各地市共出动公检法人员2000多人次，立案6330多件，通过约谈、函告、曝光等软性措施和拘留、逮捕、通缉等硬性措施，掀起农合机构不良贷款“清收风暴”，清收压降不良资产超600亿元。

　　以市场化、法治化为原则，推进改革的传承与创新。2003年国务院启动全国农信社改革后，深圳农商行、广州农商行于2003年、2013年先后脱离省联社系统，由深圳市、广州市管理，实现自主发展，真正成为“自主经营、自我约束、自我发展、自担风险”的市场主体，经营管理水平位居全国农商行前列。本轮改革中，广东在推动农合机构单体内部改革的同时，鼓励广州、深圳等农商行遵循市场化、法治化原则，采用战略入股方式，兼并收购粤东粤西粤北部分高风险农合机构，在广东初步形成广州农商行控股一部分、深圳农商行控股一部分、省联社继续管理一部分的“三个一部分”管理上适度竞争的格局。此外，汕特联社经国务院批准，通过引进战略投资者，独立进行票据发行和兑付、统一法人和改制农商行“三合一”改革，彻底解决历史遗留问题，努力打造党建统筹引领、目标定位清晰、法人治理完善、内控严密有效的独立发展的特区农商行。

　　以“注资、注制、注智”为根本，构建行稳致远的长效发展机制。农合机构虽经多轮改革，但至今仍难以跳脱每隔十多年需要外部帮扶一轮的风险“周期律”，根本原因就在于体制机制问题没有得到根本性解决，导致“换汤不换药”。在本轮改革中，广东把全面转换农合机构机制体制作为重中之重。一是引进战略投资者，由珠三角农商行对粤东粤西粤北地区农信社战略入股，累计投入资金近250亿元，带动其他投资者投入资金超130亿元，帮助改制机构夯实资本、化解财务包袱。二是健全公司治理帮助改制机构清退问题股东，规范“三会一层”。三是强化坚守定位内生机制，制定支农支小发展规划，加大信息科技和互联网、大数据应用。四是“注智”促“注制”，向改制机构派驻管理团队共247人、高管33人，同步注入管理制度、企业文化、经验技术，帮助改制机构真正建立健全现代金融企业制度，“扎牢制度的防火墙”。

　　以经得起历史检验为准绳，强化监管引领和严格把关。广东银保监局始终牢牢把控改革定位取向，加强政策解读和质量审核，通过风险化解“五方把关”、股东资质“四必排查”等措施，夯实资产分类，守住不良资产处置真实、股东资质和入股资金来源合规、地方政府扶持措施真实有效的“三条底线”，确保改革真实洁净。同时，坚持“破立并举”，将管住“人”作为一切工作的前提，全面推动实施高管轮岗、员工履职回避和高管履职评价制度，强化高管履职监督问责。对信贷业务和资金业务风险实施系统和制度“硬控制”，从严整治信贷违规大额投放关联客户和股东乱象，严格看住“钱”。同时，规范农商行公司章程，梳理重点风险成因，从事前准入审查、事后持续监管等方面堵漏洞、补短板，以监管的有效性促进内控机制的有效性。

　　通过以上措施，广东基本完成全省农信社改革化险任务。改革过程中不但形成了潮州农商行这个改制的“好例子”，而且解决了全国仅剩的唯一一家二级法人社、落后全省改革15年的汕特联社这一长期想解决而未能解决的“老大难”问题，探索形成“适度多元”的改革方式。

　　强化政治担当，发扬斗争精神，勇于探索实践是广东农合机构改革取得显著成效的重要保证

　　广东新一轮农合机构改革取得的突出成效主要表现在五个方面。一是产权改革全面完成。完成60多家农信社改制，清退问题股东7902户、不合格资本22.79亿元，建立包含50多万名股东的数据库，全面完成农商行股权集中托管、整体确权比例超90%。改制机构法人股占比由改革前（2017年9月末，下同）的46%提升至56%、100%引入3~5家持股5%以上主要股东、100%将党的领导写入公司章程。二是整体风险有效化解。完成24家高风险农信社风险处置，占全省高风险农信社总数的92%，剩余两家也已制定以2020年9月30日为基准日的改革方案，处置数量位居全国前列。累计化解农合机构风险包袱超过900亿元、补充资本超过150亿元。改制机构资本总额较改革前增长23%，不良贷款率下降7个多百分点，拨备覆盖率提升27个百分点，主要监管指标由落后于全国跃升为全面优于全国农合机构平均水平。三是追责问责全面落实，严格落实国务院“把存量风险处置和追责问责作为改制的前置条件”要求，三年多来推动农合机构内部追究不良贷款责任人超2万人，其中高管784人，处罚金额合计4571万元；监管部门取消18人5年至终身银行业从业和高管任职资格。累计完成110名任职6年以上高管轮岗交流和3648人次履职回避，通过高管履职评价推动29名称职以下人员调整优化。四是服务能力不断提升。农合机构存贷比由60%提升至65%，涉农贷款、小微企业贷款、农户贷款、扶贫小额信贷分别比改革前增长20%、30%、60%和219%。特别是粤东粤西粤北地区农合机构贷款年平均增速达到改革前的1.3倍，小微企业贷款占各项贷款比例分别高于全省银行业和全省农合机构32个和11个百分点。五是营商环境有力改善，通过打击逃废债、加强政策宣传和正面引导，有效震慑失信人员，减少失信行为，改良了信用环境。

　　事非经过不知难。经历这段十分不易的改革化险过程，我们有以下几点体会。

　　一是必须始终强化政治担当。广东农合机构改革是落实党中央国务院重大战略部署的坚定践行，是广东主动深化地方金融改革、防范化解金融风险的关键战役，是中国银保监会和广东省委省政府“一把手”亲自指挥推动的重大政治任务。改革过程中，广东省、银保监会领导对重要决策亲自部署、重要问题亲自过问、重要环节亲自协调、重要任务亲自督办，省直相关部门、监管机构、地市党委政府和农合机构以上率下、压实责任，以敢于担当、善打硬战的精神带动干部善作善成。各地和各部门的通力协作是短时间内高质量完成改革化险任务的保障。

　　二是必须始终坚持斗争精神。农合机构改革涉及问题股东清理、不良贷款清收、捐赠资产变现、不良分子追责问责四块“硬骨头”。啃下“硬骨头”要求必须发扬斗争精神，既要用好“笔杆子”，讲清形势，宣传好政策要求，明确目标措施；又要用好“刀把子”，公检法协同配合形成合力，精准和严厉打击恶意逃废债和违法犯罪行为。三年来，广东以敢于碰硬的勇气和决心，统筹运用司法、行政、经济、舆论等斗争工具，“确产权”“缩股份”“打内鬼”“捉老赖”“新官继续理旧账”，有效压实了原股东责任，有序解决了困扰十多年的涉政捐赠资产变现和网点确权办证问题，有力打击了恶意逃废债和内外勾结作案行为。

　　三是必须始终坚持因地制宜。广东农合机构改革面临历史包袱重、资金缺口大、涉众影响范围广“三座大山”。必须始终坚持解放思想、实事求是、一社一策，创新老股东承担损失、不良资产清收处置、捐赠资产处置变现的方式和渠道，探索发挥珠三角优质农商行的优势，按市场化原则战略入股，帮助改制机构优化股权结构、增强资本实力、完善公司治理、改进内部控制，提升市场竞争力。同时，结合实际，不拘泥于一种模式，制定“自主改制、合并改制、战投改制”三条路径，分类推动改制化险工作。

　　四是必须始终坚持专业引领。监管部门作为改革政策的重要设计者和改制质量的把关者，必须发挥靠前辅导、政策参谋、审核把关的积极作用。在启动改革时，提高站位、统筹全局，帮助制定切实可行的改革工作方案，确保“开好头”。在推进工作中，坚持把政策法规要求弄清楚、把机构情况弄清楚、把矛盾困难问题弄清楚、把解决矛盾困难问题的责任方弄清楚等“四个弄清楚”的工作要求，压实各方责任。在改革遇到困难时，主动请示，积极服务，一线指导、破解难题，以市场化手段创造性解决改革“堵点”，确保“稳推进”。在质量把控中，挂图作战、优化流程、强化把关，确保“有实效”。

　　牢记使命，以改革再出发的精气神，继续推动农合机构高质量发展

　　习近平总书记视察广东时指出，广东是改革开放的排头兵、先行地、实验区。经过三年的改革，广东农合机构最为困难的时期已经过去，基本步入良性发展轨道。但受新冠肺炎疫情、当前国内外经济金融形势、农村经济发展等外部因素以及农村金融固有体制机制等情况的影响，全省农合机构发展仍处于巩固成果、负重爬坡、创新发展的关键阶段，必须继续坚定不移深化改革，为全国农合机构改革贡献更多的“广东经验”。

　　继续坚持定位不变，进一步释放改革红利持续提升金融服务。按照党中央、国务院确定的定位要求，牢固树立扎根县域、服务“三农”和小微的宗旨，持续向“三农”和小微倾斜金融资源，提高支农支小服务力度和水平。同时，紧扣“六稳”“六保”任务，服务“双循环”新发展格局，认真落实中央支持金融纾困、复工复产各项政策部署，用好临时性延期还本付息政策，大力实施减费让利，切实将政策落地、落实、落细，顺时、顺势调整服务重点，拓宽服务领域，改善服务方式，增加服务品种，不断增强农村金融服务的内生动力和可持续性。

　　继续坚持县域法人总体稳定，建设高质量发展的现代农商行。保持县域法人农合机构数量总体稳定不动摇，通过加强党的领导、规范股东股权管理、提升“三会一层”履职质效，建立完善适合中小法人特点、坚守支农支小定位的治理机制。坚决纠正农合机构“改革就是换牌子”的错误思想，严防“穿新鞋走老路”，彻底解决大股东控制和内部人控制两个老问题。慎终如始推进发展战略、资本制度、选人用人、激励约束机制等关键领域改革，推动科技赋能，加快转变发展方式，不断提升高质量发展能力，彻底破解农合机构风险“周期律”。

　　继续探索适度多元方式改革，培育有序高效农村金融市场体系。抓住机遇、创造条件、探索省联社改革模式，不成立大一统的银行，稳妥解决省联社既不像金融企业又不像行政机关、既不像股东又不像经营管理层的“四不像”问题，创新通过党建统领、股权纽带、制度协同、科技支撑，完善省联社定位和改革后对基层农合机构的管理体制。进一步鼓励有条件的农合机构独立自主发展，最大限度解除管理体制机制对优质农商行发展的制约，形成适度管理竞争的农合机构市场体系。

　　强化农合机构监管，巩固改革化险工作成果。坚持分类监管，针对农合机构地域、规模、资本、风险偏好等差异，采取不同的监管标准和监管方法，提高监管的有效性。对工业发达地区农合机构，合理平衡农合机构支农定位和工业化高度发达之间的矛盾，以小微企业和城镇社区居民为突破口，创新思路、产品和模式，走出一条工业化地区农合机构发展新路。突出监管重点，把防控新增风险和反弹“回潮”放在更加突出的位置，全面加强信用风险、流动性风险防控力度，充分利用当前政策机遇做实资产、增厚拨备、处置不良，严防影子银行死灰复燃，及时遏制过度冒险的市场行为，对类违法违规问题“零容忍”，坚决守住风险底线。强化并表监管，制定与农合机构特点相适应的并表管理和监管指引，搭建统一数据平台，加强属地与并表监管部门的配合、交流和沟通，共同促进农合机构稳定健康发展。

　　继续加强党的领导，为农合机构深化改革发展提供坚强政治保障。始终不渝地坚持党中央对金融工作的集中统一领导，高举中国特色社会主义伟大旗帜，继续增强“四个意识”，坚定“四个自信”，做到“两个维护”。深入学习贯彻习近平总书记关于金融工作的重要论述，深刻把握广东农村金融运行内在规律，充分发挥党组织把方向、管大局、保落实作用，将农合机构深化改革发展创新作为重要政治任务抓紧抓严抓实，严厉打击农村金融领域违法违规违纪行为，打好打赢改革“硬仗”，推动农合机构真正洗心革面、脱胎换骨，凤凰涅槃。