构建新发展格局的核心改革举措：推进租赁住房建设
北大光华租赁住房研究课题组
北大光华住房公积金制度变迁
和功能完善研究课题组
联合撰文
2020年11月3日，中共十九届五中全会审议通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》（以下简称《建议》）全文发布。《建议》凝聚全党全社会共识，做出了在国内外环境发生深刻复杂的变化之下，我国仍处于重要的战略机遇期的重要判断。《建议》特别指出在新的发展阶段，以新的发展理念，构建新的发展格局是十四五规划的核心要义，这为我国实现高质量发展提出了破题思路。
构建以国内循环为主体，国际和国内循环相互促进的新发展格局，我们需要积极应对我国在经济社会发展中面临的一系列结构性问题，通过彻底的改革创新破题挑战，清晰界定了未来5-15年我国经济社会发展的工作内涵。促成新发展格局的形成，畅通国内大循环，尤其是畅通要素（资金、劳动力、土地、技术和数字资产）的自由流动和有效配置是有序推进城镇化、提升居民消费意愿和消费能力、减小直至消除城乡收入差距、解决新市民的居住问题、实现住房市场健康发展、全面提升人们福祉的关键。
为此，《建议》在第八点第31条明确提出“推进以人为核心的新型城镇化”，为进一步推进城镇化建设指出了新方向：“坚持房子是用来住的、不是用来炒的定位，租购并举、因城施策，促进房地产市场平稳健康发展。有效增加保障性住房供给，完善土地出让收入分配机制，探索支持利用集体建设用地按照规划建设租赁住房，完善长租房政策，扩大保障性租赁住房供给。深化户籍制度改革，完善财政转移支付和城镇新增建设用地规模与农业转移人口市民化挂钩政策，强化基本公共服务保障，加快农业转移人口市民化。”
北大光华课题组基于对城镇化建设、住房问题和公积金制度改革的长期研究认为，在构建以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局的阶段，需要大力培育租赁市场，启动“住房公积金制度、租赁住房和REITs三位一体”的新一轮改革，推动新型住房体制建设，以高质量供给引领和创造住房新需求，最终实现人的城市化。
一、构建新发展格局
迫切需要大力发展租赁住房
（一）实现与社会主义现代化相匹配的产业结构需要大力发展租赁住房。《建议》强调了“到二〇三五年基本实现社会主义现代化，到本世纪中叶把我国建成富强民主文明和谐美丽的社会主义现代化强国”的远景目标。2019年，我国占全国劳动力人口26%的农业就业人口仅贡献了7.1%的GDP，这体现出我国城乡二元差距明显。根据光华思想力课题组的预测，2035年实现社会主义现代化的中国人均GDP与2004年的日本大致相当。日本2004年农业占GDP比重为1.24%，就业人口占比4.6%；2035年的中国，农业GDP占比大约为3%，就业人口占全部就业人口6%左右。这意味着未来十五年，将有超过20%的就业人口需要重新配置到第二产业或服务业。未来中国会主要形成几大中心城市和都市圈，在产业结构变迁和人口流动的情况下，农业转移人口城市化的过程将带来大量的住房需求，尤其是住房租赁需求，同时需要根据人口流入或流出情况有效规划和设计相应的基础建设及公共服务设施建设。大力发展住房租赁市场，增加租赁住宅有效供给，建设配套设施完善的租赁社区，才能有效解决人才和新市民的居住问题，增强其安全感、幸福感和获得感，形成人口增长、产业发展双向互促的可持续发展模式。
（二）城镇化率的进一步提升需要租赁住房市场作为坚定支撑。真正推动国内大循环，应该首先从继续深化要素市场的改革破题。从人力要素角度，一方面，我国未来劳动力要素面临的主要挑战是劳动力数量减少问题，另一方面，是如何处理好农业转移人口市民化的问题。2019年中国常住人口城镇化率为60.60%，户籍人口城镇化率为44.38%。[1]光华思想力课题组利用1978-2017年历史数据线性拟合，预计2035年中国人口城镇化率将达到75%-80%。约2亿农民将会进入城市生活，参与城市的经济建设。租赁住房将是解决进城农村人口住房需求、实现农业转移人口市民化的重要支柱，激发他们积极融入城市生活的意愿，大量人口留下来才能保持城市活力和动力。而消除城乡二元差距，需要将城市化推进与乡村振兴有效结合起来，将农村建设用地的流转与劳动力的自由流动结合起来，提升农村人口的财产性收入。这为未来要素市场改革、新型城市化的推进等提出了要求，也指明了方向。
（三）发展租赁住房是新发展格局下提振消费、拓展投资的新思路。新发展格局下，消费发挥着基础性和引领性作用。近年，居民消费占GDP比重约为40%。据光华思想力课题组预测，2035年可达到60%，增加约20个百分点，同时服务消费占整个消费的60%，接近美国的65%。在未来15年的时间里，解决了城市人口工作地和居住地相一致的问题，能更好地释放消费的潜力，促进消费尤其是服务消费。推动租赁住房建设，引导居民以租赁住房代替购房，有利于培育租赁住房这一新型消费，更有利于降低以往高昂的购房和贷款支出，打通消费堵点，释放其他消费需求，拉动经济长期健康发展。
（四）租赁住房是解决我国当下住房问题的必由之路。十九大报告指出，我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。国家统计局发布的报告显示，2019年，我国城镇居民人均住房建筑面积39.8平方米，住房问题已由总量不足转变为结构性供需矛盾问题和人地匹配问题。面对大城市居高不下的房价，完全以购买途径解决住房问题必然是行不通的。长期以来，我国住房租赁市场发育相对滞后，租赁供给结构较为单一，一些人口流入量较大的城市租赁房源总量不足、市场秩序不规范。推动实现居民住有所居的目标，需要削减房地产的投机和投资属性，多主体供给、多渠道保障、租购并举，从供给侧大力推动租赁住房建设，一方面稳定租赁住房市场价格，另一方面缓解政府在保障性住房投资上的巨大财政负担。
二、培育和发展租赁住房市场的挑战和原则
（一）培育和发展租赁住房市场的挑战
我国未来保持高质量发展离不开新型城市化的推进，而激发城市活力需要多元化的新增人力资源。为新市民提供租赁住房，目前还有很多待解决的问题，包括土地、资金、运营、覆盖面、税费政策等多方面。
土地方面，随着大量人口流入高速发展的城市，土地资源稀缺，而居民对于住房有迫切和多样的需求，从而导致这些城市房地产价格快速增长；过去的公租房等保障性住房大多区位偏远，空间布局和需求之间存在错配，带来居住不便和空置率高的问题。对于依赖土地出让收入的地方政府来说，低价出让的短期收入不及土地招拍挂收入，因此也没有改革的动力。地方租赁住房用地和集体建设用地租赁住房试点，将参与主体基本限制为国有企业，降低了民营企业参与的积极性。
资金方面，目前的租赁住房建设主要依靠债务融资，缺少权益性资金等市场资本。债务资金有固定期限、成本较高，难以匹配租赁住房初期投入高，回报期长的投资特性。
运营方面，目前租赁住房项目参与主体单一，主要为国企，运营管理缺乏市场化激励。租赁住房企业运营能力有差异，部分房企缺乏运营能力导致资源低效使用。
覆盖面方面，现有的租赁住房，尤其是长租公寓，主要满足了小部分高收入人群的需求，无法覆盖广大农业转移人口和城市的其他灵活就业人群。而随着产业结构变迁，各类人才涌入城市，租房需求也更加多元化。
税费政策方面，目前税务优惠集中在居民层面，对于租赁住房企业的全国性税收优惠政策未实质落地，企业需要缴纳增值税、增值税附加税、房产税、城镇土地使用税、印花税、所得税等多种税费，高综合税费压缩了企业的利润空间。
高成本的资金加之稀缺的土地、缺乏动力的地方政府、运营缺乏效率，以及税费等多个因素极大地限制了租赁住房市场的发展。如果这些问题得不到解决，流动人口将无法真正融入城市，也无法持续推动新发展格局的形成。因此，未来改革发展中应该充分考虑上述问题，保障多方利益。
（二）培育和发展租赁住房市场的原则
我们认为，在推动租赁住房建设，解决新市民住房问题时，须遵循以下原则：
1）确保资金投入和项目运营上的市场化。
2）形成低成本租赁住房用地的多渠道供给。
3）形成多层次人群的租赁住房供给。
三、推动租赁住房建设的建议
第一，拓宽租赁住房用地来源。其一，地方政府通过划拨或出让方式提供新增低地价的租赁住房建设用地。其二，利用农村集体建设用地建设租赁住房。既能够增加租赁住房供应，又可以拓展集体土地用途，通过集体土地作价入股，使集体经济组织和农民享受长期稳定的租金收益。其三，盘活社会闲置住房、改建商业用房、园区等现有的存量房屋，增加租赁住房的有效供给。可将符合发展租赁住房需求的存量用地和闲置土地资产，统一部署调整为租赁住房用地。如未来建立了专业的租赁住房运营机构，地方政府也可以以提供土地的方式入股。其四，整体规划和利用开发商自持用地。在土地竞拍环节，明确规定自持部分应整体规划并集中，鼓励由租赁住房企业整合和运营。
第二，扩大租赁住房建设资金来源，支持住房公积金用于租赁住房建设。因城施策，从供给端发力，吸纳更多社会主体和市场主体参与租赁住房建设，综合考虑住房公积金、政府财政、社会资本（如公募REITs等权益类资金）等多种资金来源，根据各地发展情况统筹资金，共同收购、运营、新建地方保障性住房、人才公寓、租赁住房。住房公积金从供给端参与租赁住房建设，既符合部分类型土地对参与主体的要求，又有利于住房公积金自身扩大缴存面、提升增值收益，发挥其作为居民养老的第二支柱作用。引入社会资本建设租赁住房，有助于降低保障性租赁住房建设对于财政的过度依赖。长期来看，培育成熟的租赁市场应充分利用社会资金，形成“开发-培育-退出-开发”的投融资闭环，循环的投融资体系也能够为市场机构参与租赁住房建设增加信心。
第三，放开各类市场主体参与建设和运营。适当放开租赁住房用地、集体土地、限自持用地等类型土地的参与主体限制，鼓励租赁住房企业以更加市场化的方式开发与运营，提升租赁住房的运营效率。
第四，丰富租赁住房品类，满足不同阶层的多样化住房需求。深入调研租房人群的需求，鼓励租赁住房企业提供丰富的住房品类，如蓝领公寓、家庭房等，为不同阶层的租房者提供“一套房”“一间屋”“一张床”的多层次供给。
第五，对租赁住房企业的税费支持。通过税收和贷款优惠等方式鼓励市场主体积极参与租赁住房的建设和运营。例如，参考目前我国部分地市已推出的税收优惠政策，鼓励在省市层面落实租赁住房企业的税收优惠；适当减低租赁住房企业的房产税、增值税等运营税费，降低企业持有运营成本。
四、两个具体建议
（一）住房公积金从供给端参与租赁住房建设
地方政府划拨租赁住房建设用地，并给予一定的税费减免，住房公积金通过权益投资方式，与住房租赁企业、社会资本等从供给端参与建设租赁住房，住房租赁企业进行实际运营，主要为缴纳公积金城市的白领、蓝领工人等各类型租户提供在价格和品质方面具有差异化的住房产品，租户享受一定的租金优惠。租赁住房前期投资可以选择通过REITs方式退出。该方案有利于农业转移人口真正融入城市，消除因“身份识别”形成的各种不平等；有利于扩大住房公积金的缴存面，提高住房公积金的投资收益，使公积金成为缴存人养老金的补充。
以苏州工业园区租赁住房数据为例，34亿公积金投资能形成75万平米住房面积，解决1.5万户租房问题（50平米/户）；全国一年投资4080亿元用于租赁住房（如果其中一半利用社会资本，则只需要2040亿公积金投入），能够解决180万户家庭住房问题，十四五期间能够解决900万户家庭住房问题。如果适度使用杠杆、在税收方面具有一定减免或在租金方面保有一定弹性，投资资本收益率可达7-9%。此外，与租赁住房上下游配套相关的产业由此能够发展起来，社区建设将成为社会稳定的支柱之一。
这一方案有以下三大优点：
（1）形成机制上的闭环。该方案结合了租赁住房建设与公积金制度改革、公募REITs等社会资本建设，在扩大公积金针对灵活就业人员覆盖面的同时，从供给端也能给缴纳人员提供多层次的租购服务。
（2）让近千万家庭住有所居。根据课题组对苏州工业园区租赁住房数据的测算，一年2040亿的公积金投入，占全国公积金可用资金存量的20%多一点，在十四五期间就能解决900万户家庭住房问题，同时，该方案充分利用资本市场和市场化运营机构，可以带来规模和品质上的迅速提升。
（3）提升公积金增值收益。投资者的投资收益率能够达到7-9%，利于吸引社会资本进入，也增加公积金缴纳者投资收益，使得公积金有可能成为养老第二支柱的一部分。
（二）以集体用地建设租赁住房
2020年9月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于调整完善土地出让收入使用范围优先支持乡村振兴的意见》。提出“调整土地出让收益城乡分配格局，稳步提高土地出让收入用于农业农村比例”。《建议》进一步明确，探索支持利用集体建设用地按照规划建设租赁住房。未来《建议》的实施落地环节将更加有助于缩减城乡差距，使得农村土地出让收入真正支持农村发展，促进对农村集体建设用地的开发。
课题组预计，此类用地和租赁住房的结合将加速实现新发展阶段关键领域的突破，成为切实促进民生福祉的政策亮点。为此，课题组提出建议方案：
集体经济组织与企业共同建设租赁住房，以集体土地使用权出资，占有51%或以上权益。开发建设资金由住房租赁企业、社会资本等主体提供，并占有一定比例股权。住房租赁企业进行实际运营，为城市各类型租户提供在价格和品质方面具有差异化的住房产品。租赁住房前期投资可以选择通过REITs方式退出。
以北京市朝阳区十八里店项目为例，十八里店乡政府成立北京致诚鑫达物业管理有限公司开发经营西直河村五宗集体用地地块，与首创新都置业合资成立开发公司，乡政府占股51%。地块面积11.4万平米，建筑面积合计41万平米，总投资估算为436，320万元。从财务角度分析，本项目财务内部收益率为7.94%，具备经济可实施性。
该方案容易执行，现在也有试点的先例，而且投资回报对市场资本也有吸引力。比较明显的缺点有两个：其一，项目的标准化程度相对比较低，大规模推广受制于集体用地的流转情况；其二，租赁住房的服务对象相对不明确，如果只是从增加租赁住房供给的角度入手设计方案，难以形成相应社区文化体系，也难以给新市民群体提供住房消费上的长期保障。
中国发展模式从来不是一个固定不变的概念或是思维框架，它是一个随时间的变化而不断变化的思想探索和实践探索的集成。中国经济社会所处的发展阶段的不一样，就决定了破题重大问题思路的不一样。自1998年开启住房制度改革以来，金融机构以房地产投资所形成的固定资产作为抵押品，极大地扩大社会信用，形成了与经济高速增长相匹配的“人-地-房-资金”循环。与二十年前住房制度改革开启中国经济高速增长一样，“公积金制度改革、租赁住房及公募REITs”三位一体的重大改革，将形成“人-地-房-资金”新的循环，成为构建新发展格局、推动中国经济社会高质量发展的核心改革举措。
执笔人：
刘俏 北京大学光华管理学院金融学教授、院长
张峥 北京大学光华管理学院金融学教授、副院长
孟涓涓 北京大学光华管理学院应用经济学系教授
张琳 北京大学光华管理学院院办主任
张佳慧 北京大学光华管理学院思想力研究员
高茜芸 北京大学光华管理学院思想力研究员
数据来源：国家统计局
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