尹稚：展望“十四五” 中国需更多战略支点城市

　　作者：宋兴国 

　　“城市时代来了。”

　　11月3日下午，当中共中央《关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》正式对外发布后，尹稚在微信朋友圈如此转发评价。

　　尹稚是清华大学建筑学院教授、清华大学中国新型城镇化研究院执行副院长，曾参与过雄安新区规划编制工作，是我国城市化领域的权威专家之一。他为何会发出这样的感叹？“十四五”期间中国城镇化道路会有哪些新方向？带着这些问题，21世纪经济报道对尹稚进行了独家专访。

　　（清华大学建筑学院教授、清华大学中国新型城镇化研究院执行副院长尹稚）

　　尹稚认为，“十四五”期间，将是中国社会正式从农业社会走向城市社会的关键过渡时期。

　　近日，《求是》杂志发表了习近平总书记重要文章《国家中长期经济社会发展战略若干重大问题》。关于完善城市化战略，文章提到了两个“客观规律”，“增强中心城市和城市群等经济发展优势区域的经济和人口承载能力，这是符合客观规律的”，以及“产业和人口向优势区域集中是客观经济规律”。同时，文章也指出，城市发展不能只考虑规模经济效益，城市单体规模不能无限扩张。

　　围绕关于“推进以人为核心的城镇化”的思考，在两个小时的长谈中，尹稚从“战术上”向21世纪经济报道记者详细描绘了未来，在主体功能区规划的约束下，不同区域、不同发展水平、不同行政级别的城市，如何“各归其位、各司其职”地构成新的城镇体系和发展格局。

　　对于大城市，尹稚认为，不能“懒政”化简单控制城市的开发强度和人口密度，要通过设施投入的加大、管理模式的改革和区域协同的推进，来实现城市发展在效率与宜居之间的平衡。

　　对于中小城市和县城，尹稚则认为，随着城市化社会的到来，我国位于城市化地区的相当一部分县城，其作为农业社会基本管理单元的作用正在或者已经丧失，未来需要通过“撤县设市”、“撤县设区”实现政府管理职能的优化。而对于位于农产品主产区和重点生态功能区的这些城市而言，也同样担负着农业现代化和生态文明建设的重要任务。

　　城镇化顶层设计未变

　　《21世纪》：“十四五”期间，城镇化的顶层设计会有变化吗？

　　尹稚：从此次《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》（以下简称“规划《建议》”）、十九届五中全会公报和其他重要文件、讲话的内容来看，基本上把党的十八大以来关于中国的城镇化进程的内容做了一个总结。

　　从党的十八大就提出，城市群是中国城镇化的主要载体，再到以人为核心的新型城镇化，可以说顶层设计没有改变。同时，十九届五中全会还再次强调了，我们国家要在2035年基本实现新型城镇化。

　　应该说，中央对新型城镇化的思路，有几条一以贯之的主线。第一条是以人为核心。因为城市化的最终目的是实现人的生产、生活方式的转变，生活质量的提升和实现人的现代化。

　　第二条主线，城市化要通过绿色化的路径和绿色化的标准来实现。在大的生态文明背景下，不能回到过去所谓的高速的、简单粗放式的发展。

　　第三条主线，要强化中国发展的战略支点。为什么要强调优势区域，强调城市群、都市圈和中心城市等概念？其实是在强化打造中国参与国际竞争和构建“双循环”新发展格局过程当中最有优势的战略支点，支点起不来就谈不上产业和人口从集中走向扩散，谈不上经济动能从集中走向更强的辐射和对区域的支撑。

　　第四条主线，强化县城和农村对社会稳定的保障作用。如果不能够建立良性的城乡关系，以及发达地区和欠发达地区之间稳定高效的转移支付关系，那么也很难实现基层社会的稳定。

　　《21世纪》：这次五中全会会议公报和“十四五”规划《建议》中，城市领域最值得关注的是什么？

　　尹稚：这次五中全会以及“十四五”规划《建议》的相关文件，对《国家中长期经济社会发展战略若干重大问题》文章中提到的两个城镇化的客观规律或者说趋势，给予了进一步的充分肯定和强调。我们国家未来大的城镇化战略方向，也必然会遵循这两条规律。

　　第一个规律，“人往高处走”，中国的城市化进程目前还处于强聚集阶段，产业和人口还会继续向优势区域集中。

　　第二个规律，增强中心城市和城市群等经济发展优势区域的经济和人口承载能力。

　　中国需要更多战略支点城市

　　《21世纪》：习近平总书记在上述重要文章中提到，我国常住人口城镇化率已经达到60.6%。这是否意味着我国的城镇化已经进入了新的阶段？

　　尹稚：我认为，这意味着中国已经正式从一个农业大国，迈进了一个以城市型社会为主导的现代化强国的门槛。

　　在这个过程中，以前是优先强化城市，然后随着城市的强大，不断的通过各种级别的区域协同去反哺乡村和农业地区。所以“该进城的进城，愿意返乡的返乡”。新型城镇化规划已经实施了4年，上半场主要解决新移民怎么进城的问题，下半场主要是解决人和资源怎么返乡的问题。

　　《21世纪》：在这个阶段中，我们的城市发展要解决哪些问题？

　　尹稚：我认为，以下几个问题还需要进一步加深认识。

　　第一，我们国家需要更多能作为参与国际竞争战略支点的城市出现。我们曾经做过一个研究，美国能称为国家级中心城市或者重要区域性中心城市的城市有50多个，欧盟也有接近50个。而我国的发展，其实很长时间过于依赖少数几个所谓一线城市的特大城市。这样的发展状态，其实既有安全隐患，也有发展不平衡不充分的隐患。所以，在当前的时代背景下，需要高强度投入，让优势区域的产业、人口、承载力三方面都有所提升，培育更多的国家未来的战略支点城市。但这个选择的过程，不是仅从经济、人口总量来选择，也不能把中心城市集中于少数的经济最发达地区，而要考虑国家大的发展战略、区域平衡和国土安全等多方面问题，

　　第二，城市是产业新旧动能转换的最主要基地。要培育新动能，其实跟科研创新密切相关。而科研创新依赖的其实是产业和人口的密度。如果没有高强度的密度聚集，就不可能催生出来所谓的创新机制。所以，从这个角度看，城市是孕育创新机制和新动能的摇篮。只有把城市做强了，才能形成新动能，才能在此基础上产生扩散效应和溢出效应，带动更大区域的发展。

　　第三，人的现代化，要靠城乡之间良好的双向循环来实现。城镇化的核心是人的现代化。人的现代化，一方面是人力资源素质的大幅度提升，另外一方面是实现人的代际阶层的提升。而这两个提升，其实都是通过城乡之间的双向循环来实现的。乡村要通过教育渠道不断的向城市输送人才，而城市已经发育成熟的人群，又返乡去开拓农业地区。

　　第四，城市是公共服务水平提高的发源地和辐射源。城市是现代文明的发生地，也是现代教育、现代医疗、现代的生活方式的规范化、行为标准建立的基地，是实现均等化的活水源头。

　　第五，最有消费潜力的中等收入群体，其扩大和保障的系统，也主要是在城市。应该说，要构建以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局，需要扩大中等收入人群。

　　第六，中国特色的生态文明和绿色化发展道路的突破口在城市。欧盟和美国，国土面积与我国相近，但人口只有我国三分之一左右。我们的城镇化率已经达到60%，未来要实现类似的城市化水平的话，就意味着我国用1-2倍的资源付出，完成3-4倍人口的城镇化。

　　也就是说，我国的城市化效率要比欧盟和美国要高一倍以上，才能够实现生态保育、农业生产和城市化进程之间的一个大平衡。

　　这也决定了，未来中国城市的人居环境一定是高强度、高集约、高密度的功能复合化的人居环境。欧美，尤其是美国式的低密度的城市，我们的资源环境是承受不了的。如何在生态文明建设和城乡发展过程中，实现效率与舒适、效率与宜居之间的异地平衡和时段性平衡，是一个艰巨的课题，也是最大的战略思考。

　　简单降低人口密度和开发强度是懒政

　　《21世纪》：你已经第二次强调“承载力”的问题，实际上习近平总书记也在上述重要文章中提到了要合理控制城市人口密度，你怎么看提升承载力和保持一定的人口密度和开发强度的关系？

　　尹稚：这首先要讨论城市的密度问题。

　　实际上，讨论城市密度问题的时候，一般有三个维度的数据。一是市域人口密度，就是指城市整个行政辖区，包括下属区县里的人口，这里面既有城市化化的人群，也有农民。二是主城区的密度，指已经结成板块的密集连绵的主城建成区的人口密度。三是主城最核心地区或者最繁华地区的人口密度。不能将这三者混为一谈。

　　在我国大型城市的最核心地区，密度是比西方发达国家大城市的主城区的平均密度要高，但如果拿同样面积尺度的主城区来比的话，我们的土地利用效率和人口密度必然是偏低。以北京为例，如果用核心的东西城两区和纽约以及东京比，人口密度可能更高，但是如果用城六区和纽约、东京同等尺度的主城区相比则偏低。所以，我国特大城市的人口密度和开发强度，还存在进一步优化的空间。

　　其次，是怎么提升的问题。

　　集约化和高强度发展，要有公共设施、基础设施、环境设施作为支撑和保障。城市病不是因为城市规模过大或者发展速度过快引起的，引发城市病的成因是匹配失调，其背后原因是比较复杂的。但从表面上来讲，第一，我们对城市公共服务设施和市政工程设施的投入，长期滞后于城市的发展速度；第二，我们的城市治理模式和治理能力，和城市发展能力有错配。

　　可以这么说，适当的高密度不可怕，但不能是缺少基础设施和治理模式支撑的高密度。简单的把人口密度和开发强度降下来，实质上是一种懒政。就像我一再强调的，我国的资源禀赋决定了我们的城市一定是高集约化高密度发展的。而懒政，是高密度发展的最大敌人。

　　最后，按照城市的发展规律，长期、宏观地来看，还是要依靠优势区域内大中小城市的协同发展来解决。

　　这要从城市的发展阶段说起。第一阶段一定是中心城区的持续扩大、开发强度的增加和城市功能的不断叠加。第二阶段开始外溢，在城市外围形成新的作为支撑点的中小城市。第三阶段，周围中小城市开始不断加密，甚至出现大量乡村形态但承担城市职能的居民点。这是全世界城市发展的共同规律。

　　实际上，大中小城市在兼顾效率与舒适的平衡点的选择上是不一样的。大城市毫无疑问是偏向效率的，国内外都没有适合养老的大城市。而聚居点规模越小，则越舒适、越宜居。如何在大城市功能和人口外溢的过程中，通过区域协同实现互补，既是大城市周边中小城市的发展机遇，也是解决大城市各种问题的思路。

　　未来县城的两种发展路径

　　《21世纪》：这种城市间的协同发展，对现有的城镇体系提出了什么样的要求？

　　尹稚：所谓区域协同，核心思路是大中小城市“各归其位、各司其职”，找到适合自己的发展路径。我们之所以前期在城镇化进程中出现很多城市病、同质化的问题，主要是在城市化推进过程中，用一种财税政策、一种激励考核机制和一种开发建设模式，去试图解决大中小城市各自的问题。所有的小城市都梦想着有一天变成中等城市，所有中等城市梦想有一天都要变成大城市，这其实是很荒唐的一件事情。

　　所以，未来我们要建立的城市体系，是要让不同的城市找到适合自身的发展路径，大城市、中小城市，乃至城镇和农村，新的城镇体系都能找到自身合适的定位。打个比方，就如同自然界中存在的生物链和相互关联的生态网络一样，在城市化进程中，以人为核心，以不同规模为基底，也存在着大中小分工协同的生态圈和生态链条的互联互通规律。

　　《21世纪》：具体来看，城市间的协同发展对大城市、中小城市和县城等，分别会有怎么样的影响？

　　尹稚：十九大报告提出，要以城市群为主体构建大中小城市和小城镇协调发展的城镇格局。大城市怎么发展，前面已经讲了很多，我这里补充一下关于县城的问题。

　　应该说，从两千多年前秦始皇建立郡县制之后，一直沿用到今天。“县”在中国历史上一直是农业社会的基本管理单元，从我们国家的统计口径来看，“县城”也就是传统上的城关镇，是“城镇”而非“农村”。

　　但当中国走向城市化社会的时候，这1800多个县就会发生分化。

　　第一，在城市化主体功能区里边的县，相当一部分会“撤县设市”、“撤县设区”。比如地处城市群、都市圈、中心城市城镇化范围内的县城，其主导功能早已经是城市职能，绝大部分一产的占比都小于10%，甚至小于5%，其农业职能已经大大弱化了，城市职能变成主导。而县一级政府的机构设置，实际上还是面对农业社会为主的，用来管理城市是存在缺陷的，所以需要撤县设市、撤县设区。

　　这部分县，其实早已经是城市体系的一部分。未来需要有效把握小城市的定位，做特做美做优，通过差异化发展，来深度参与中心城市所主导的社会经济分工，从而谋求生存之道和发展之道。另外，这些城市尤其要警惕对交通效用做出误判，认为凭借交通地理优势，就可以做大做强做全。因为现实已经证明，交通条件越好，高端职能越会向大城市和特大城市集中。

　　第二，对于我国1800多个县中，那些在城市化主体功能区以外的，处在农产品主产区和重点生态功能区的一半左右的县，要避免其走向所谓的衰落，需要有自身独特的价值和发展路径，而不是继续依靠工业化带动城市化进程的老路。

　　这类的县，首先要做的是公共服务补短板。也就是强化这些县城以教育和医疗为核心的公共服务功能。习近平总书记在文章中也提到，“要选择一批条件好的县城重点发展”，这些县城是实现我国社会稳定的必要支撑。同时，这些区域担负着向城市地区输送合格劳动力的任务，也是人从乡村走向城市的第一个“跳板”，其劳动力“蓄水池”功能的实现，也需要弥补其公共服务的短板。

　　在这个基础上，这些县将来走的道路会是两条，一条是农业加转移支付，一条是生态资源加转移支付。未来一段时间，我们要做的是让农业和生态保育具有实际的产业效益和规模效益，能够支撑这些县城的部分支出。

　　其中，在农业方面，包括农产品的深加工和从产地开始的冷链等，都是我国农业目前发展的短板。处在农产品主产区的这些县，如果能把农业产业链做长、做透，实现了农业的现代化，也能够产生足够的产业和人口聚集。另外，这次《规划》建议提到，要完善粮食主产区利益补偿机制，显然也有这方面的考虑。

　　而在生态保育方面，我们国家刚刚作出了争取2060年前实现碳中和的承诺，碳中和在单独的城市地区，显然是难以实现的。而处在生态功能区的县，显然要承担提供更多生态产品的责任。这些产品中，既有碳排放的可交易型的生态产品，也应该有水、电等直接消费品。

　　要通过生态产品和主要生产要素的市场化配置，为这些提供生态产品的区域带来更好的收入。不过，总体来看，这类区域的发展重点还是保护生态环境，提供生态产品，《规划》建议中也明确提出了，要支持生态功能区的人口逐步有序转移。