建行首席经济学家黄志凌：加强和完善中国征信体系建设
文/黄志凌 中国建设银行首席经济学家
导语：落实国家发展规划，推进征信市场健康发展，不能以征信形式是否多样化、征信数量是否足够大、征信覆盖面是否无死角作为判断标准。而应该以促进社会信用走向成熟、更好地支持经济发展需要，满足更广泛民众和社会主体的普惠金融需求，作为征信体系建设的重点。
发达的征信体系是市场经济成熟的标志。征信体系是指采集、加工、分析和对外提供信用信息服务的相关制度与措施的总称，包括相关法律制度、运行机制、征信机构、征信系统、征信服务、征信监管、信用文化等一系列内容，是社会信用体系建设的重要内容和核心环节。
完善的征信体系是国家市场经济的重要组成部分，是提升社会资源配置效率的基础保障。市场经济从运行机制上讲是一种契约经济，而信用是维持契约经济有效运行的基本前提和保障，经济主体之间诚实守信才有可能促进双方交易的成功。一个透明、有序、完善的社会信用体系，会大幅度降低全社会经济运行的生产成本、交易成本、监管成本，促进社会财富的积累，提升经济运行效率，维护良好的社会秩序。
2014年6月，国务院印发《社会信用体系建设规划纲要（2014-2020年）》（以下简称《规划纲要》），明确提出我国社会信用体系建设的主要目标之一，是要建立“以信用信息资源共享为基础的覆盖全社会的征信系统”。经历几十年的发展，我国已经基本完成了信贷领域征信数据的全面整合和共享，金融机构形成了以此为支持的信用评估和信贷资源的配置机制。征信信息对于金融机构全面了解信息主体的总负债状况、防止过度授信，降低全社会的资金融通成本、提升融资效率，以及逃废债、反欺诈、担保圈等领域发挥了至关重要的作用。
但我国社会信用体系建设仍滞后于经济快速发展的步伐，社会信用基础相对薄弱，诚信激励失信惩戒机制尚不完善，以金融数据为主的征信系统无法满足多元化的信息服务需求。比如，征信体系在解决当前中国最迫切的小微企业、个体工商户、农户及农村新型经营主体、普通民众的普惠金融需求上仍存在供给不足的现象，目前，小微企业、个体工商户能从银行体系获得的融资仅为其总需求的30%左右，大量小微企业的主要融资渠道还是依靠熟人借贷、民间借贷、小贷公司等，融资难、融资贵的局面尚未根本扭转。再如，2020年第一季度，农户贷款余额为10.7万亿元，仅占各项贷款的6.7%，农业贷款余额为4.13万亿元，仅占各项贷款的2.6%。农村借贷主体有着不同于城市居民的特点，农村征信不仅要解决数据缺失、覆盖度不足等问题，还需要针对中国农村特点，设计差异化的征信产品和服务，仅靠传统征信模式难以满足这类市场需求。
随着互联网和移动终端的全面普及，大数据、云技术的蓬勃发展，人们生活方式和行为模式发生诸多改变，对金融产品、业务、组织和服务等方面产生深刻影响，给传统银行业务模式带来巨大冲击，也引领征信领域发生较大变革。面对数字经济时代社会经济主体交易、消费和借贷融资行为的新特征，如何建设和创新发展中国征信体系，进一步完善征信监管法规制度，更好地满足新经济金融业态的发展需要，是事关中国征信业长远发展的重要课题。本人基于对我国信用体系建设规划的理解，结合多年商业银行工作体会，谈几点关于加强和完善中国征信体系建设的意见和建议。
健全信用管理法律法规
为征信体系建设提供法律保障
市场经济从制度层面上讲是一种法制经济。美国的信用体系高度发达，离不开其完善的信用法律体系和政府监管体系，其信用管理法律制度可分为三个层次：直接的信用管理法律规定、保护个人隐私的法律和规范政府信息公开的法律。直接规范的目标集中在规范授信、平等授信、信用修复、保护个人隐私权等方面。美国通过一系列法律，规定政府、司法信息必须公开。欧洲各国先后出台了《数据保护法》，对信息的采集、使用等做出明确规定。
过去几年，我国有关信用管理方面的法律建设工作持续推进，《征信业管理条例》（以下简称《条例》）解决了征信业无法可依的问题，但其仅是一个针对征信行业的规范性条例，全社会有关信用管理的法律制度尚待完善。
加快出台国家层面的社会信用立法。今年，《社会信用法》已列入十三届人大五年立法规划。《社会信用法》将通过一系列重要制度，包括信用信息传递（涵盖信用信息的采集、归集、共享、披露、利用等环节）、失信惩戒和守信激励、信用修复、信用权益保障、信用服务等专门机制，极大地增进社会信任，营造更加良好的信用秩序，为征信市场的发展提供更广阔的发展空间。
持续完善有关个人信息保护的相关立法，推动司法实践。征信的基础是信用数据的整合共享，必然涉及数据的跨机构、跨组织交互整合，涉及个人隐私信息保护问题，这是数字经济时代的新问题，也是全球性难题，各国都在积极探索实践。目前，我国已初步建成了包括法律层面《消费者权益保护法》《网络安全法》，行政规章层面《金融消费者权益保护实施办法》，国家标准层面《个人信息安全规范》等多层级的个人信息保护法律法规体系，后续需要在实践中持续完善。
进一步细化《条例》有关要求，完善行业规则。《条例》出台之后又先后下发了关于征信机构申请、备案等领域的相关制度，但《条例》仍存在需要细化的方面，如有关企业信息报送和查询的授权规定、使用限制及向第三方转提供、跨境使用等问题。
加大市场开放力度
构建包容互补的征信服务体系
征信产品是一个半公共属性的商业产品，需要政府的监管和市场的参与，兼顾公平和效率，未来中国征信应继续积极探索，寻找市场和政府的平衡点。
从全球看，征信业务模式主要有三种：第一种是市场主导模式，又称私营模式，以美国为代表。这种模式的征信服务机构，都是独立于政府之外的民营机构，政府的作用主要是立法和监管。第二种是政府主导模式，又称公共模式或中央信贷登记模式，以德国等欧盟国家为代表。这种模式是以中央银行建立的中央信贷登记系统为主体，兼有私营征信机构的社会信用体系。第三种是会员制模式，以日本为代表。这种模式是指由行业协会为主建立信用信息中心，会员向协会信用信息中心义务提供信用信息，同时协会也仅限于向会员提供信息查询服务。
从发达经济体的经验看，征信市场采用何种模式并无一定之规，市场主导模式有利于促进市场竞争，政府主导模式在推进跨部门跨领域信息共享上具有优势。比如，美国三大信用评级机构穆迪、标准普尔和惠誉国际，三大个人信用局益百利、意可发、环联，相互间竞争非常激烈，竞争的直接结果是授信机构能够更快地获取准确的信用数据，借款人可获得较低的借款成本。
我国央行征信系统经过十多年的建设和发展，在防范金融风险、服务普惠金融、培养全民诚信意识方面发挥了重要作用，成为中国征信体系的核心和基础。央行征信系统中基于金融机构的借贷信用数据始终是衡量客户信用程度最直接、权威、有效的信息，是衡量信用状况的强参数。
与此同时也应该认识到，我国征信市场需求巨大，应鼓励征信机构多元化发展，以更好地满足社会对信息服务产品多样化、多层次需求，促进社会运行效率提高、成本降低。考虑到中国经济体制和市场现状，结合我国征信业发展历史，我们认为“引入市场机制，形成公共征信机构与民营征信机构互相补充、适度竞争的格局”，应是我国征信市场发展的方向所在。具体构想是将人民银行征信中心作为国家征信中心，形成以国家征信中心和几家有实力的社会征信机构为主体，少量专业性、区域性民营征信机构为辅助和补充的社会征信体系。
要充分发挥好央行征信中心作为公共征信机构的主渠道作用，加快业务创新。从社会整体效用最优来看，央行征信中心作为公共机构，应以服务国家宏观管理及金融监管需要，满足金融机构风险管理需求，服务社会公众信用查询需求为主要责任。为发挥央行征信系统在社会信用体系建设中的主渠道作用，调动各参与方共享数据、研发征信产品的积极性，建议结合新形势发展变化，借鉴日、韩等国家的会员制模式，对征信中心的运行模式进行适当调整和创新，以国家有关部门、主要金融机构为成员，建立数据提供方、采集方、使用方等协商采集和共享机制。
面对尚未满足的征信市场需求，建议继续引进市场竞争机制，积极推进市场化改革试点。特别针对普惠金融服务、国家乡村振兴战略，还有很大未被满足的征信市场需求部分，要积极引入市场化机制，鼓励更多机构参与到征信体系建设和服务中来。同时，应充分发挥地方市场主体优势，因地制宜地调动好当地数据资源，推动建立符合当地特征的征信机构，专注做好专业领域的征信服务。例如，苏州建立的“小微企业数字征信实验区”在发挥征信服务小微经济的功能方面起到了积极作用。政府应给予这种专业征信机构政策扶持，并积极推动细分领域的征信市场发展。
坚持征信体系建设的市场化改革试点方向不变，与前期8家个人征信试点“无一合格”的结果并不矛盾。8家机构基于自有数据、特定应用场景，是有其市场需求的商业应用模式，但不是征信，而大量未被满足的征信需求仍可以用市场化的方式满足。
强化征信业监管
规范和引导征信市场健康发展
引入市场化机制，征信监管能力、监管机制建设必须同步。目前我国征信行业市场化改革还处于起步阶段，未来随着市场化改革的深入，还有许多需要研究的新问题，差异化、精细化、精准监管施策应是方向。当前阶段可以优先强化以下监管事项：
加强对各类征信机构、金融机构的监管和指导。随着央行征信系统接入机构不断增加，各类机构管理水平参差不齐，对征信数据库的数据质量、信息安全与信息主体权益保护都带来了挑战，客观上要求对各类机构实行分类管理，对内控薄弱的机构加强监管，以维护央行征信系统的权威性。
建立征信机构准入退出机制。明确市场准入退出标准，明晰征信从业人员的行为准则，并对相关资质进行检查或考核。
进一步规范信用评级、信用评分活动。明确征信机构和信用评级机构内部控制制度要求，明确信用评分、信用评级的政策、程序、方法，以及评价标准等。
拓展征信数据源、丰富征信产品
提升征信服务能力
目前，我国的征信产品主要是征信中心提供的企业和个人信用报告，相比市场需求，在征信产品、服务内容、应用范围上还有很大拓展空间。
拓宽央行征信系统的信息来源，增强非金融信贷信息获取能力，以便更好地发挥其在征信市场中的核心作用。在本人授权的前提下，以正向激励为主，推动公共部门等重点领域的信用信息采集，特别是相关违法违规负面清单信息的采集，在隐私授权要求上，可研究采取不同策略的法律合规性、可行性。积极推动可用于评估其偿债能力的替代性信息采集，为没有信贷记录但愿意建立信用档案的企业和个人建立信用档案，着力提升征信系统的覆盖群体和征信服务的供给能力。建立鼓励个人自愿主动申报信息的机制，提供申报平台。
进一步推动征信产品创新。在完善涵盖信用报告、信用评分、特征变量、重要信息提示、关联分析、数据分析评估等征信产品的基础上，鼓励社会征信机构提供更丰富的征信产品和服务。征信系统应不仅提供信息主体的信用报告和评级，其服务还将延伸到反欺诈、催收管理等领域，还将成为个人积累信用信息、提升信用记录、监控信用记录的平台。
积极推动征信评级机构升级。目前，国内尚缺少在国际上具有权威影响力和公信力的信用评级机构，建议央行支持一定数量资质良好、有实力的国内评级机构做大做强。同时，鼓励金融机构与国内评级机构合作，做好企业内部评级和风险防控工作。
推动央行征信信息在国家行政部门的公共服务、市场监管、政府采购等领域的普及应用。在市场监管和公共服务过程中，建立跨部门、跨地区信用联动奖惩机制，对诚实守信者给予支持鼓励，对违法失信者依法进行限制或禁入，让公众通过亲身体验，感受到“守信激励、失信惩戒”的氛围，促进社会公民和组织诚实守信的自觉性。
完善信用数据标准体系
为加快推进信息共享奠定基础
统一的信息采集和发布标准是实现信用信息整合共享的前提和基础。美国征信市场能够在20世纪70年代获得迅速发展，除了得益于其完备的征信立法外，先进网络技术的普及以及数据标准化工作功不可没。美国原联合信用局组织制定了统一的标准数据报告格式和标准数据采集格式，规定任何行业和单位都使用一个标准统一、开放的计算机数据输入标准格式。这种标准数据格式保证了美国个人征信机构拥有原始数据的一致性，为征信机构低成本获取数据、整合数据奠定了基础。
目前，人民银行已经组织制定了《征信数据元》等六项征信数据标准，对于整合来自不同金融机构的信息发挥了重要作用。但金融数据之外的跨部门、跨领域数据由于数据标准不统一，一定程度上形成了信息孤岛。2019年，国务院办公厅《关于加快推进社会信用体系建设 构建以信用为基础的新型监管机制的指导意见》中明确提出，要探索建立全国统一的信用报告标准。为便于不同领域、不同系统的信用信息实现共享，最终实现《规划纲要》提出的建设覆盖全社会的征信系统的目标。建议央行结合金融机构业务发展的新情况，修订完善现行征信数据标准体系，并补充征信数据交换标准、数据查询使用规范等新标准；牵头组织专家设计全国统一的信用指标体系，组织制定全国统一的客户基本信息采集规范和分类标准，为全国统一的信用信息共享平台建设奠定基础。
加强诚信文化宣传教育
提升公民道德素质
信用的基础在很大程度上是基于社会主体之间的信任、诚信理念以及道德约束。古典经济学鼻祖亚当·斯密在《道德情操论》中特别强调，市场经济中有可能产生各种欺骗行为，社会必须建构以公正、信用规范为规则的经济伦理，来引导经济的正确发展。德国学者彼得·科斯洛夫斯基在《资本主义的伦理学》中明确阐述到：经济不是脱离道德的，经济不仅仅受经济规律的控制，而且也是由人类来决定的，人的意愿和选择总是有—个由期望、标准、观点以及道德想象所组成的合唱在起作用。尽管市场经济在本质上可说是竞争的经济，但是这种竞争应该有序化，也就是说它不能逾越人类本性中存在的“道德界限”。
当然，需要指出的是，良好信用意识的建立并不能仅仅依靠教育和道德约束，必须在制度建设上有完备的约束机制。中国传统诚信观发轫于农业经济，是侧重于自律性的道德。在中国传统社会中，家族关系、血缘关系是社会的基本关系，道德惩戒主要依靠家族规矩。随着家族规模的变小，人们的道德约束感越来越淡化。而西方的诚信观，从产生开始，便与法律法规、经济交易紧密相连，是基于契约的一种道德观念，更多表现出一种他律性和经济性。西方的契约文明，既以发达的商品经济和商品交换为基础，也以独立的司法体系作为保障，还以诸如人格独立、意思自治、平等公平、权利义务均等、契约神圣等相应文化观念作支撑。
当前，要整顿和规范社会信用秩序，树立良好的社会风气，必须从德治入手，应坚持法治、德治两手抓，在各级各类教育和培训中进一步充实诚信教育内容，强化社会道德和信用意识，努力营造诚实守信的社会文化环境，并通过建立和落实诚信激励、失信惩戒机制，提高社会主体的维权知识，激发人们讲信用的内在动力，把诚实守信变成自觉的行为，从思想上、行动上彻底根治诱发失信的投机心理，并积极参与监督和抵制失信行为。
（本文原载于《中国银行业》杂志2020年第10期）
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