倪鹏飞：城市增加公共服务的钱从哪里来？可以将土地和人口挂钩
记者 樊旭
2019年末，我国常住人口城镇化率首次超过60%，但是户籍城镇化率仅为44.4%。中国共产党第十九届中央委员会第五次全体会议提出，未来5-15年新型城镇化要继续推进“以人为核心的新型城镇化”。
中国社科院城市与竞争力研究中心主任倪鹏飞在接受界面新闻采访时表示，城镇化进入后半程之后，提高城市的公共服务供给及其相关的基础设施将成为发展的重点。但此前公共服务的“欠账”和未来新增人口的服务需求会加重地方财政负担，这将是下一阶段城镇化面临的重大挑战之一。
对此，他提出的一个解决思路是将流入的人口规模与土地指标绑定起来，即每接收一个新市民，就划拨相应的土地指标，从而实现新市民创造的价值与应当分享得到的公共服务价值相对应的效果。
“因为接收新市民意味着提供相应的公共服务，而公共服务的成本来源于地方政府的公共收入，公共收入来源于住房和土地出让的红利，而这个红利是从产业发展那里渗透过来的，而产业的发展又来源于人创造的价值。这样把人口和土地指标绑定在一起，居民创造的价值就可以获得相应的公共服务价值了。”倪鹏飞说。
他还表示，目前我国的城镇化在一定程度上存在着过度强调发展大城市的误区。“虽然丰满的理论期望‘聚集的平衡’，但骨感的现实是已经出现了伴随聚集的多尺度的过度分化，就是说在地区人口分化同时出现的人均收入的分化，少数区域和少数人群高度富裕，多数区域和多数人群相对贫困。”
“现在有些学者还在强调在人口流入的城市区里加大公共服务供给，这就是‘面多加水，水多加面’，不仅不利于社会公平而且严重威胁着经济效率，必须引起高度注意。”他说。
倪鹏飞认为，基于人口和经济发展阶段，顺应空间发展规律，多层嵌套的城市体系才是中国未来城市化道路的方向，即城市在规模扩大的同时形态也将多样化，进而形成多形态嵌套的体系。
“各种形态的城市都有合理的规模区间，各种形态的体系都遵循规模位序法则，大中小城市及小城镇协调发展，城市化的未来是城乡融合的巨型城市化地区。”
他指出，在形成多层嵌套的过程中，城市群中心城市要发挥带动和协商的作用，在周边城市承接中心城市的公共服务供给的同时，中心城市能够在产业等方面上与周边城市分享，实现城市间的共赢。
以下是经过界面新闻编辑整理的采访实录
界面新闻：从中共中央关于“十四五”规划的建议来看，下一阶段推动城镇化依然是一个重点任务。2019年末，我国常住人口城镇化率已经超过60%，可以说是之前城镇化取得的主要阶段性成就之一。那么城镇化进入下半程之后，您认为趋势和格局将会是怎样的？
倪鹏飞：我觉得需要从几个维度来看。从流入人口类型上看，未来大学生会是增量城市化的主体，而农民工是存量深度城市化的主体。从公共服务上看，城市化人口的职、住与公共服务将趋向一体化，城镇化将从初始的“职城住乡，职住分离”，到未来“职住城乡，职住一体”，人口与权利会逐渐走向一体。
在城市化的上半程，从1992年到2013年中国基础设施投资呈两位数高速增长，但是公共服务尤其是优质公共服务还比较缺乏。在城市化的下半程，教育、医疗、文化、体育、休闲、养老等公共服务，尤其是优质公共服务及其相关的基础设施会成为发展的重点。
不仅如此，生活的城市化会导致多样化的服务业增长，城市产业会逐渐从生产制造转向生活服务。不过，这也和区位有关。一方面，中低端制造业会向中西部、向大都市周边、向中小城市迁移，中西部尤其是中部、大都市周边和区域中心城市的产业将崛起。另一方面，中高端创新产业向东部、向中心城市、都市圈城市群的核心区布局和转移，东部中心城市、中西部中心城市的产业会依次升级。
从空间尺度上看，我认为一些中心地区会继续扩张和崛起，而另一些边缘地区将收缩和衰退。同时在大尺度聚集的地区，会存在小尺度扩散。
界面新闻：您刚刚提到公共服务，十九届五中全会公报也强调要推进以人为本的城镇化，其中提供公共服务就是一个重要方面。有人认为，政府提供公共服务的成本来自税收和土地出让金，因此最终都会转化为企业的成本，这显然与当下国家为企业减负的导向是相悖的。您认为解决这个问题有什么好的出路？
倪鹏飞：过去我们很多专家都在说户籍制度多么落后，公共服务要解决这些问题，讲了很多。但是我讲的不多，原因就在于必须了解现实，就像你刚刚所说的，解决公共服务钱从哪里来。
第二，除了钱从哪里来，还要解决怎么分摊的问题。现在我国整体的财税体制，基于竞争和经济利益问题，无论是纵向的各级政府还是横向的各地政府，都想获得更多的财政收入，尽量减少财政支出。这对常住人口市民化和提供公共服务造成巨大障碍。
我认为，解决这个问题，第一是要稳步推进，而不是期盼一夜建成，必须结合中国的实际情况。第二，要建立机制，就是要把居民创造的价值和应该分享得到的价值绑定。我认为实现这个绑定比较好的突破点是通过住房——把人口和土地指标绑定在一起，接收一个新市民划拨多少土地指标。因为接收新市民意味着提供相应的公共服务，而公共服务的成本来源于地方政府的公共收入，公共收入来源于住房和土地出让的红利，而这个红利是从产业发展那里渗透过来的，而产业的发展又来源于人创造的价值。所以这样把人口和土地指标绑定在一起，居民创造的价值就可以获得相应的公共服务价值了。
界面新闻：除了提供公共服务的挑战以外，您认为下一阶段城镇化还会面临什么问题？
倪鹏飞：首先是全国层面、省级层面、城市群层面、都市圈层面、中心城市层面的人口增减可能伴随着人均收入分化。举个例子，从2010年到2018年，中心城市常住人口增加了10.3%，而非中心城市常住人口仅增加了3%；中心城市与非中心城市城镇收入差距从2010年的5865元扩大到2019年的13177元。
第二是错配加深。“十四五”期间及未来15年，人口城镇化、职住一体化、人口流动性聚集将使得已存在的资源空间错配进一步加深。这其中包括转移人口与住房分布空间、基本公共产品、土地资源空间之间的各种错配。比如，从2003年到2018年，城市新增人口的92.22%都在城市群和都市圈里，但2002-2017年房地产的销售仅69.62%在都市圈和城市群。
第三就是刚刚说到的由公共服务带来的财政负担会加重。城市化几乎意味着公共服务和基础设施的指数增长，在“十四五”及未来15年中，提供高质量的公共服务将给城市政府带来巨大财政负担。一方面是存量城镇化人口欠账偿还。由于职住分离和半城镇化使得2.9亿存量转移人口的城镇公共服务尤其是初始固定投资没有解决。其次，新增城市化人口规模巨大。未来15年至少将有1亿农村人口迁往城市，与此同时还将有1亿人口从中小城市迁往大都市区，这些新增人口的公共服务转换，将与存量城市人口的公共服务的初始固定和流动公共支出大致相当。另外，在人口高龄化的背景下，养老、医疗和社保的公共服务支出将需要较大的增加。
此外，城镇化也是一把“双刃剑”，农业人口向城市迁移的过程中，在创造巨大红利的同时，也潜伏着巨大的风险。加上前期问题的积累，未来人口城市化聚集与流动会让风险进一步加大。
界面新闻：您说的风险是指什么？
倪鹏飞：人口的大规模和高密度聚集会使得自然灾害风险更高。人口聚集和流动还会带来社会风险，可能会引发安全和公共危机。农业人口职业转换面临失业风险。未来就业岗位在减少或调整，而2.9亿农民工不仅难以适应新的变化而且再也回不到农业劳动的就业海绵里。最后还有房地产与城市建设过度发展的风险。在房地产方面，一些城市面临着价格泡沫破灭的风险，我们团队测算发现，全国城市房价收入比在2019年平均高达1：9.1，另一些城市面临数量泡沫即大量空置的风险。
界面新闻：您之前提过一个观点，“中国城市化道路实际上一直存在着严重的分歧，过去特别强调小城镇，现在又特别强调大城市。目前看来后者或许将成为压倒性的观点。”那么您觉得特别强调大城市有什么不好呢？
倪鹏飞：特别强调大城市集聚演进导致的一个结果就是刚刚提到的分化在加剧。虽然丰满的理论期望“聚集的平衡”，但骨感的现实是已经出现了伴随聚集的多尺度的过度分化，就是说在地区人口分化同时出现的人均收入的分化，少数区域和少数人群高度富裕，多数区域和多数人群相对贫困。
如果在政府和市场不失灵的情况下，不会出现特别过度的集中。但是我们现在有一个问题，就是政府干预了空间发展的规律，级别高的政府配置能力更强，尤其是对于优质的公共服务。这会导致人口本身有向外扩散的动力，但是公共服务没有随之外溢。所以人们即使知道有大城市病，但为了公共服务还要挤在里面。
现在有些学者还在强调在人口流入的城市区里加大公共服务供给，这就是“面多加水，水多加面”，不仅不利于社会公平而且严重威胁着经济效率，必须引起高度注意。
我认为，既要告别按照行政级别布局公共产品的做法，又要防止在已经不合理公共产品布局的基础上，将人口与公共产品简单挂钩。更要防止一方面不合理布局公共产品，另一方面利用行政手段限制人口流动和迁徙。
我们团队研究发现，基于人口和经济发展阶段，顺应空间发展规律，多层嵌套的城市体系才是中国未来城市化道路的方向，就是说城市在规模扩大的同时形态也将多样化，进而形成多形态嵌套的体系。各种形态的城市都有合理的规模区间，各种形态的体系都遵循规模位序法则，大中小城市及小城镇协调发展，城市化的未来是城乡融合的巨型城市化地区。
界面新闻：除了您刚刚提到的将新市民和土地指标绑定以及多层嵌套的城市体系以外，还有什么途径可以应对您提到城镇化带来的新挑战？
倪鹏飞：我认为教育是一个非常重要的方面。不管基于哪个方面，发展终身的、公平的高质量的教育都是关键的关键，特别有利的一点是政府、家庭、社会各方都有较高的积极主动性。
具体的措施包括延长义务教育、普及大学教育，打开职业教育上升通道，打通职业教育与普通高等教育相互之间上升通道，从而培养数以亿计的高素质劳动者、技术技能人才、科研创新人才等。还要建立终身教育，从而适应智能化时代对劳动的智力密集度要求以及技术日新月异的需求，所有劳动人口都应该不断投入人力资本，不断提升和更新其智力和技术水平。
另外，提高城市治理能力和社会秩序也是一个方面。随着国家从自给自足、封闭、狭小的乡村小社会转入分工交互、开放、陌生、多元、流动、联系的城市大社会，社会公共事务从狭小到广大、从单一到多样、从简单到复杂，要构建服务城市社会的行政管理体制，制定城乡一体的、以城市为本底的全国国土空间规划。按照城市社会的政府公共职能，调整、完善从中央到地方政府的机构设置和职能分工。
还要构建城市区域协调的治理架构，制定以中心城市、都市圈和城市群为核心的次区域空间规划。基于都市圈形成和发展趋势，调整市县区行政规划，通过城市合并、撤县设区、区县化转，把同一都市圈的空间尽量纳入同一的城市之内。
界面新闻：五中全会公报还特别强调了保障性住房供给。前不久深圳提出要学新加坡模式提供大规模保障性住房，但很多专家指出，土地资源稀缺可能是很大的阻碍，您怎么看？
倪鹏飞：提供保障性住房理论上是正确的。实际上我国从1998年就推出了经济适用房，但是当时为了促进经济发展，加快了住房市场化的步伐，经济适用房实际上名存实亡了——一方面把居民推向了市场，但是另一方面土地等住房要素还是由政府垄断，导致房价太高，一般的居民承受不了。所以，学习新加坡模式是可以尝试，改由政府提供保障性住房；学习其他住房更加市场的国家也可以，但要把土地等其他要素真正市场化，让这些要素的价格降下来。总体上来说，市场化的效率更高，还要继续探索。
但不管是哪种途径，土地资源毕竟有限，所以提出保障性住房只是其中一个办法，解决中心城市的住房问题，还要在大都市圈的尺度上探讨相关的机制。
以深圳为例，深圳自己的土地资源有限，那深圳的居民可以住到东莞、中山或者惠州，但那里的土地也是宝贵的，所以关键要解决好人口、产业、公共产品跨城市布局的收益分享和成本分摊，让城市能够共赢。我认为，这个是可以谈出来的，通过财政、税收、产业，甚至生态，综合的讨价还价来建立收益共享、成本分摊和损失补偿机制。比如东莞可以提供部分深圳居民的住房，深圳是否可以将一些产业和优质的教育资源放到东莞来，让东莞也受益。其实学界对此呼吁了很多次，但是大都市圈住房一体化一直不是很顺利。我认为，要推动这一点，最重要的是中心城市能够带头周边城市协商并作出更多的担当，能够探讨出可行的机制。
