高层再次强调中心城市和区域关系 行政主导“强省会”热或降温

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　　高层再次强调中心城市和区域关系，行政主导“强省会”热或降温

　　通过行政区划调整来做大做强中心城市的势头，可能将被遏制。

　　最近高层领导多次讲话，预示着“一城独大”、搞外延扩张极化省会的做法并不符合当前城市化战略方向。

　　11月14日，中共中央总书记、国家主席、中央军委主席习近平在江苏省南京市主持召开全面推动长江经济带发展座谈会并发表重要讲话。习近平强调，要推进以人为核心的新型城镇化，处理好中心城市和区域发展的关系，推进以县城为重要载体的城镇化建设，促进城乡融合发展。

　　这是今年以来高层再次就中心城市和区域发展的关系作出强调。

　　中国区域经济学会秘书长、中国社科院工业经济研究所区域经济研究室主任陈耀向第一财经表示，后疫情时代，城市发展思路有所调整，在承认要素资源向大城市集聚的规律下，强调多极化、网络化和郊区化。

　　高层多次强调城市化新思路

　　在全面推动长江经济带发展座谈会的重要讲话之前，习近平已经就城市发展作出过多次重要讲话，为中国城市化战略指路。

　　第21期《求是》杂志发表了习近平的重要文章《国家中长期经济社会发展战略若干重大问题》。在这篇文章中，习近平就“我国城市化道路怎么走”这一重大问题作出了详细阐述。

　　习近平指出，增强中心城市和城市群等经济发展优势区域的经济和人口承载能力，这是符合客观规律的。同时，城市发展不能只考虑规模经济效益，必须把生态和安全放在更加突出的位置，统筹城市布局的经济需要、生活需要、生态需要、安全需要。

　　习近平指出，产业和人口向优势区域集中是客观经济规律，但城市单体规模不能无限扩张。长期来看，全国城市都要根据实际合理控制人口密度，大城市人口平均密度要有控制标准。要建设一批产城融合、职住平衡、生态宜居、交通便利的郊区新城，推动多中心、郊区化发展，有序推动数字城市建设，提高智能管理能力，逐步解决中心城区人口和功能过密问题。

　　这篇文章实际上是2020年4月10日习近平在中央财经委员会第七次会议上发表的重要讲话。这次讲话的重要背景就是新冠肺炎疫情的发生。习近平结合疫情防控对涉及国家中长期经济社会发展的重大问题进行了思考。

　　陈耀表示，现在特大城市要考虑的一个问题就是生态和安全的问题，这是疫情带来的思考。在承认要素资源向大城市集聚的客观规律之下，也要关注集聚带来的风险。因此，后疫情时代，城市发展思路有所调整，强调多极化、网络化、郊区化，重视县城的发展，提升其承载力。

　　“另外一个思路就是城市发展要避免‘一城独大’，处理好中心城市与区域发展之间的关系。要素资源过度集聚到一个点上，就会造成区域发展的不平衡。‘一城独大’把周边要素资源虹吸过来，使得周边地区发展很困难，造成一部分地区发展落后。”陈耀表示。

　　习近平关于城市化战略新的重要论述得到全面贯彻，高层多次讲话也加以强调。在推动重大区域发展战略时，也要求处理好中心城市与区域发展的关系。比如，中心城市极化明显的成渝地区。

　　10月16日，中共中央政治局会议审议《成渝地区双城经济圈建设规划纲要》。会议要求，处理好中心和区域的关系，着力提升重庆主城和成都的发展能级和综合竞争力，推动城市发展由外延扩张向内涵提升转变，以点带面、均衡发展，同周边市县形成一体化发展的都市圈。

　　行政合并强省会可能受到遏制

　　伴随中国城镇化进程以及认识的深入，中国城市化发展思路也在逐渐调整，与时俱进。

　　2018年，《中共中央国务院关于建立更加有效的区域协调发展新机制的意见》提出，建立以中心城市引领城市群发展、城市群带动区域发展新模式，推动区域板块之间融合互动发展。2019年，国家发改委出台了《关于培育发展现代化都市圈的指导意见》，明确以促进中心城市与周边城市（镇）同城化发展为方向，建设现代化都市圈。

　　与之前限制大城市发展的思路不同，新的发展模式强调城市发展的客观规律，支持中心城市和城市群等经济发展优势区域增强经济和人口承载能力，强调发挥中心城市对区域发展的引领带动作用。

　　在这一背景下，一些省份推出了“强省会”战略。2017年，陕西省为支持大西安建设，将西咸新区划归西安管理；2019年，济南市合并莱芜市；今年6月，四平市代管的县级公主岭市改由长春市代管。

　　陈耀此前接受第一财经采访时表示，一些地方对中央提出发挥中心城市、城市群的综合承载力的理解上有一点不准确的地方，这并不是搞城市大扩张，而是强调要集约化、内涵式增长，这也是高质量发展的必然要求。

　　此次接受采访时，陈耀表示，现在的一个倾向就是通过撤县设区、城市合并等行政区划调整的手段来做大中心城市，这不是一个好现象。这样的城市扩张还是外延式的，通过行政手段使要素资源集聚而不是遵循其发展规律而来，并不能真正提升城市能级。

　　陈耀表示，城市能级提升要靠内涵式增长。以后这种试图通过行政区划调整做大城市规模的做法，要通过政策上来抑制、控制。

　　在《国家中长期经济社会发展战略若干重大问题》中，习近平指出，东部等人口密集地区，要优化城市群内部空间结构，合理控制大城市规模，不能盲目“摊大饼”；中西部有条件的省区，要有意识地培育多个中心城市，避免“一市独大”的弊端。

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