防止耕地“非粮化”最严规定出台 鱼塘苗圃都要“铲”了？

　　作者：马晨晨

　　在永久基本农田上能不能种树和挖塘养鱼？尽管《土地管理法》第三十七条已明令禁止，但长期以来许多地区并未严格执行相关法规。近日，这一问题迎来了新的推进方案。

　　国务院办公厅日前印发《关于防止耕地“非粮化”稳定粮食生产的意见》（下称《意见》），强调要充分认识防止耕地“非粮化”稳定粮食生产的重要性、紧迫性；坚持科学合理利用耕地资源，将有限的耕地资源优先用于粮食生产；严禁违规占用永久基本农田种树挖塘。

　　《意见》提出，一些地方把农业结构调整简单理解为压减粮食生产，一些经营主体违规在永久基本农田上种树挖塘，一些工商资本大规模流转耕地改种非粮作物等，这些问题如果任其发展，将影响国家粮食安全。

　　中国农业科学院农经所研究员夏英告诉第一财经记者，“十三五”以来，由于我国部分农产品的效益不高、国际竞争力不足，因此提出农业供给侧结构性调整，促进农业高质量发展。值得注意的是，当前的外部形势已经发生了较大变化，国际粮食环境存在紧张的趋势，这可能是将防止耕地“非粮化”提上重要议程的主因。

　　《中国农业产业发展报告2020》显示，2019年中国稻谷、小麦和玉米三大主粮的自给率达到98.75%，不存在进口依赖问题。但从粮食全口径来看，中国粮食自给率约在85%。未来，生产肉蛋奶需要进口的饲料用粮还将继续增加。中国社科院预计到“十四五”期末，中国可能出现1.3亿吨左右的粮食缺口。

　　从制止“非农化”到防止“非粮化”

　　多名业内专家对第一财经记者表示，防止耕地“非粮化”的意见出台并不突然。

　　早在今年9月，国务院办公厅就发布了《关于坚决制止耕地“非农化”行为的通知》（下称《通知》），要求采取有力措施，强化监督管理，落实好最严格的耕地保护制度，坚决制止各类耕地“非农化”行为，坚决守住耕地红线。

　　《通知》明确提出六种严禁的耕地“非农化”行为，即严禁违规占用耕地绿化造林、严禁超标准建设绿色通道、严禁违规占用耕地挖湖造景、严禁占用永久基本农田扩大自然保护地、严禁违规占用耕地从事非农建设和严禁违法违规批地用地。

　　一个月后的10月20日，自然资源部举办新闻发布会，通报了35起农村乱占耕地建房典型案例。自然资源部执法局局长崔瑛在回答记者提问时表示，这次通报的这批典型案例面积都比较小，体现了对新增乱占耕地建房“零容忍”的态度。

　　此后，广东、四川、湖南等省份也分别出台了详细的任务清单，明确了起草加强和改进耕地保护工作的政策措施的具体时间。

　　那么，从制止“非农化”到防止“非粮化”的工作重点有何转变？武汉大学中国乡村治理研究中心研究员桂华表示，防止“非粮化”侧重强调巩固和提升粮食主产区的粮食综合生产能力，保障粮食安全。同时将原来多地处于模糊地带的林果业和挖塘养鱼，明确排除在永久基本农田的经营范围之外。

　　“由于种粮收入低，需要付出的精力又比较多，导致农民种粮的积极性不高。所以很多地方集中出现了改种经济作物或者季节性抛荒的现象。这是造成耕地‘非粮化’的直接原因。”桂华说。

　　根据国家统计局数据，截至2018年底，全国家庭承包耕地流转面积超过了5.3亿亩。桂华表示，耕地“非粮化”问题在工商资本流转土地中更为突出。很多房地产企业在拿到土地经营权后，并不会主动种粮，而是通过申请补贴、银行抵押等方式从中获利。由于当前监管细则不明确、执法不到位等原因，大量土地被抛荒。

　　“铲”不是重点，怎么“种”才是

　　《意见》出台后，目前种植其他作物的基本农田会被整改复耕吗？

　　农业农村部经济研究中心研究员廖洪乐认为，这需要分类讨论。一方面，有些种植蔬菜等作物的农田可以轻松改种回粮食，那就应当及时调整。另一方面，发展挖塘养殖项目已经对耕地造成了永久性破坏，不宜强力扭转，而是应当以今后预防、制止为主。此外，对于已经投入大量财力物力、初见规模的林木苗圃等项目，可以暂时保留存量，避免造成大规模资源浪费。

　　如何从根本上解决耕地“非粮化”是下一步工作的重点。桂华认为，“铲”不是重点，怎么“种”才是。

　　他表示，受到国际粮价制约，通过抬高国内粮价实现农民增收并不现实。如果结合高标准农田整治，把土地交给愿意种粮、能种粮的农户，让细碎的土地集中成片再加以机械化作业，农民既能保障粮食生产，也能解决就业问题。

　　廖洪乐认为，工商资本追逐效益是常态，当前政府对工商资本土地流转的监管成本和难度都比较大，应当重点鼓励农户耕种土地，做好农业生产性服务。

　　“农民最擅长生产的是水稻、小麦、玉米、大豆这些粮食。关键是从经济性的角度不合算，他们也没有这个精力一年种两季。那么就需要政府组织提供农业生产性服务，让愿意种的人能够顺利地种，减轻农民的负担。这对小农和专业大户都是利好。”廖洪乐说。

　　对此，夏英表示应当重点发挥《意见》提到的对种粮主体的激励作用。她称，中国的粮食具有公共物品的特点，不能单纯依靠市场调节。农民的收入要有保障，工商资本的效益也要兼顾。那么，除了堵住监管漏洞以外，包括三大粮食作物完全成本保险和收入保险试点在内的政策保障就显得尤为重要。