探寻草原牧区生态“高颜值”、发展高质量的破题法(2)

其三，草原生态保护与生产发展的矛盾依然突出。当前，牧民对草原生产功能的依赖仍较强，80%以上的家庭收入源自畜牧业生产，增收依靠增畜的传统生产经营方式尚未得到根本改变。在维持和不断提高农牧民收入的现实需求下，保护草原生态与发展畜牧生产之间的矛盾难以调和，超载放牧屡禁不止。相关统计数据显示，全国草原仍超载10%左右。实地调研发现，部分地段草原放牧超载达30%，超载50%以上的牧户还不少。即使高成本修复治理退化草原，工程项目实施结束后交还给承包经营者继续使用，又将面临二次退化的风险。

草原不仅是牧民的生产资料，还具有重要的生态功能，尤其在防风固沙、保持水土、涵养水源、固碳释氧、维持生物多样性等方面。据估算，我国天然草地每年提供生态服务价值达1497.9亿美元，是草原补奖政策资金投入的近70倍。目前，由于生态保护补偿机制尚不健全，草原生态功能的价值无法充分体现，牧民保护草原难以获得足够的价值兑现，使得我国草原一直处于轻生态重生产的利用惯性中。为此，亟须引入新机制、探寻新路径，走出一条生态与生产双赢的牧区高质量发展新路。

多管齐下筑牢草原生态安全屏障

党的二十大报告明确提出，要“建立生态产品价值实现机制，完善生态保护补偿制度”。针对当前我国草原生态保护与生产发展存在的问题，着力推进生态保护补偿制度体系的完善和全面落实，将为筑牢草原生态安全屏障提供持续有力的制度保障与支持。

首先，完善草原生态补偿制度的框架体系。按照生态补偿理论，生态保护补偿制度框架要素包含补偿主体、对象、方式和标准。其中，补偿主体主要明确“谁补偿”。根据“受益者、破坏者付费”原则，草原生态保护补偿主体包括中央及各级政府，草原开发者、消费者和破坏者，公益性生态保护组织和受益地区的居民及政府等。补偿对象包括牧民、村（嘎查）集体、地方政府和作出贡献的企业、组织或个人等。对于为保护草原而放弃发展机会，从而导致经济社会发展缓慢、地方财力紧缺的部分牧区，应加大县域转移支付力度。补偿标准主要解决“补偿多少”。一般来讲，确立生态保护补偿标准，可参考草原生态系统服务价值增量、生态保护者成本投入或经济损失、生态受益者的收益或被破坏草原生态治理的成本等。补偿方式主要解决“如何补偿”。从目前的实践来看，市场补偿和政府补偿是最常见的方式。

其次，建立健全相关法律法规，优化政策机制。针对草原生态保护补偿权利和义务的主体与内容不明确等问题，要抓住《生态保护补偿条例》的出台契机，结合实际对草原生态保护补偿的基本原则、标准、范围等作出全面系统规定并细化实施细则。同时，优化草原补奖政策。从实践效果来看，相对“均等化”的生态补奖政策设计和“重堵（控制牲畜数量）轻疏（多途径解决牧民生计问题）”的管理策略，难以补足一部分牧民保护草原付出的代价，并有效解决社区内牧户占有资源不均等和区域间发展不平衡等问题。为此，应本着“奖优扶劣”“助强扶弱”原则，重塑政策机制，重构补奖格局，推动生态补奖政策向体现更加公平、高效的差异化生态保护补偿机制转变。