央行稳定报告：稳妥有序开展金控公司准入管理和持续监管
11月6日消息，中国人民银行发布《中国金融稳定报告（2020）》，对2019年以来我国金融体系的稳健性状况进行了全面评估。报告对“构建我国金融控股公司监督管理框架”作了专题说明。
报告表示，人民银行将不断完善金融控股公司监管框架，依法开展金融控股公司准入管理和持续监管，防范系统性风险，推动金融控股公司健康可持续发展，提升服务经济高质量发展的能力。
报告指出，一直以来，我国对金融控股公司整体监管方面存在空白，迫切需要明确监管规则，补齐制度短板，建立金融控股公司监管体系。
报告强调，《金融控股公司监督管理试行办法》是国内第一个关于金融控股公司的全面监管政策，于2020年11月1日起施行。《金控办法》的发布实施，是对当前我国金融业以分业经营、分业监管为主格局的补充和完善，有助于整合金融资源，推动金融供给多元化，提升金融控股公司及所控股金融机构的经营稳健性和竞争力；有助于防范风险交叉传染，规范市场秩序，推动各类机构有序竞争、良性发展。下一步，人民银行将遵循公开、公平、公正的原则，依法依规、稳妥有序开展金融控股公司准入管理和持续监管，制定配套细则，完善制度框架，防范化解风险，促进经济金融良性循环。
专题十四 构建我国金融控股公司监督管理框架
近年来，随着我国经济金融发展和对外开放程度不断提高，金融控股公司快速发展，有利于满足各类市场主体对多元化金融服务的需求，提升金融服务实体经济的能力。但在实践中，少部分企业盲目向金融业扩张，隔离机制缺失，风险不断累积。2020年9月，国务院发布《关于实施金融控股公司准入管理的决定》（以下简称《准入决定》），授权人民银行对金融控股公司开展市场准入管理并组织实施监管。人民银行同步发布《金融控股公司监督管理试行办法》（以下简称《金控办法》），进一步细化相关监管要求。下一步，人民银行将不断完善金融控股公司监管框架，依法开展金融控股公司准入管理和持续监管，防范系统性风险，推动金融控股公司健康可持续发展，提升服务经济高质量发展的能力。
一、实施金融控股公司监管的重要意义
金融控股公司的本质特征是对两个或两个以上不同类型金融机构拥有实质控制权。主要发达经济体普遍通过金融控股公司提供综合化金融服务，其在整合金融资源、开展金融创新、提高服务效率、分散经营风险等方面具有积极作用。鉴于金融控股公司通常规模大、业务多元、关联度较高、风险外溢性强，在一国或地区经济金融体系中占据重要地位，美国、日本、韩国等国家都进行了专门的立法，明确对金融控股公司实施准入许可和监管。2008年国际金融危机后，主要国家和地区更加强调整体监管，以防范化解系统性风险为核心，降低风险的复杂性、传染性和集中性，提高了对金融控股公司资本充足、公司治理、风险隔离等方面的审慎监管标准。
近年来，我国一些大型金融机构开展跨业投资，形成金融集团；还有部分非金融企业投资控股了多家多类金融机构，形成一批具有金融控股公司特征的企业。其中，一些实力较强、经营规范的机构通过这种模式，优化了资源配置，降低了成本，丰富和完善了金融服务，有利于满足各类企业和消费者的需求，提升金融服务实体经济的能力。但实践中，少部分企业盲目向金融业扩张，风险和问题不断累积。一是缺乏金融专业知识和合规意识，风险隔离机制不健全，金融业风险和实业风险交叉传染。二是少部分企业利用复杂的股权安排等手段，隐匿股权架构，组织架构复杂不透明，虚假注资、循环注资，风险底数不清。三是少数企业借助控股地位，通过不当关联交易输送利益，损害金融机构和其他投资者的合法权益。一直以来，我国对金融控股公司整体监管方面存在空白，迫切需要明确监管规则，补齐制度短板，建立金融控股公司监管体系。
党中央、国务院多次指出要统筹监管金融控股公司，补齐监管短板，所有金融业务要纳入监管。第五次全国金融工作会议明确，人民银行负责金融控股公司等金融集团基本规则制定、监测分析和并表监管。《准入决定》授权人民银行对金融控股公司开展市场准入管理，实施监管。根据《准入决定》，人民银行制定出台了《金控办法》。《准入决定》和《金控办法》的实施，有利于防范风险跨机构、跨行业、跨市场传染，推动金融控股公司持续健康发展，提升服务实体经济质效。
二、《金控办法》的总体思路和主要内容
《金控办法》遵循宏观审慎管理理念，坚持金融业总体分业经营为主的原则，从制度上隔离实业板块与金融板块，对非金融企业投资控股形成的金融控股公司依法准入，以并表为基础，实施全面、持续、穿透监管，规范金融控股公司经营行为。
明确监管范围，实施市场准入管理。坚持金融业是特许经营行业的理念，《准入决定》和《金控办法》明确，具备以下情形的，应当提出申请，经批准设立金融控股公司，以有效隔离实业板块与金融板块：一是控股股东、实际控制人为境内非金融企业、自然人以及经认可的法人；二是实质控制两类或两类以上金融机构；三是实质控制的金融机构的总资产或受托管理资产达到一定规模，或者按照宏观审慎监管要求需要设立金融控股公司。
建立监管架构，加强部门间协作。人民银行从宏观审慎管理角度，对金融控股公司开展持续监管。金融管理部门依法按照金融监管职责分工，对金融控股公司所控股金融机构实施分业监管。相关部门之间建立跨部门工作机制，加强监管协作和信息共享，形成监管合力。
明确股东资质条件，规范股东行为。一是要求金融控股公司主要股东、控股股东或实际控制人核心主业突出，公司治理规范，股权结构清晰，股东和最终受益人结构透明，风险管理和内控机制有效，财务状况良好等。二是对主要股东、控股股东和实际控制人连续盈利等提出差异化要求。三是设定负面清单，明确禁止金融控股公司控股股东从事的行为，以及不得成为金融控股公司主要股东、控股股东或实际控制人的情形，包括曾经虚假投资、循环注资金融机构等。
加强资金合规性监管，确保资本充足。一是投资资金来源真实可靠，法人、自然人应以合法自有资金，不得以委托资金等非自有资金及投资基金等方式投资金融控股公司。二是金融控股公司应以合法自有资金投资控股金融机构，不得虚假注资、循环注资，不得抽逃金融机构资金。对金融控股公司的资本合规性实施穿透管理。三是以并表管理为基础，建立资本充足性监管制度，确保金融控股公司、所控股金融机构及集团整体的资本与其资产规模和风险水平相适应。
明晰股权结构，优化治理架构。一是金融控股公司应具有简明、清晰、可穿透的股权结构，法人层级合理，与自身资本规模、经营管理能力和风险管控水平相适应，所控股机构不得反向持股、交叉持股。二是金融控股公司所控股的金融机构不得再成为其他类型金融机构的主要股东，但金融机构控股与自身同类型的或属于业务延伸的金融机构并经金融管理部门认可的除外。三是在《金控办法》实施前已存在的，但股权结构不符合要求的企业集团，经金融管理部门认可后，在过渡期内降低组织架构复杂程度，简化法人层级。
完善公司治理，规范关联交易。一是金融控股公司应完善公司治理结构，依法参与所控股机构的法人治理，不得干预所控股机构的独立自主经营。二是建立金融控股公司的董事、监事和高级管理人员任职备案制度，规范高级管理人员的相互兼任。三是金融控股集团相关关联交易应依法合规、遵循市场原则，不得隐匿关联交易和资金真实去向，不得通过关联交易进行利益输送、规避监管等。
加强全面风险管理，完善“防火墙”制度。一是金融控股公司应建立统一的全面风险管理体系，与金融控股集团组织架构、业务规模、复杂程度和声誉影响相适应。二是全面风险管理体系应覆盖金融控股公司所控股机构和各类风险，包括由地方政府依法批设或监管的从事金融活动的机构。三是建立健全风险“防火墙”制度，对集团内部的业务往来、信息共享等行为进行合理隔离，规范发挥协同效应，注重客户信息保护。
合理设置过渡期，引导有序调整。《金控办法》对存量企业合理设置过渡期安排，以促进平稳过渡。《金控办法》实施前已具备设立情形但尚未达到相关监管要求的企业集团，应根据自身实际情况制定整改计划，经金融管理部门同意，在一定期限内进行调整。
三、积极稳妥实施《金控办法》，推动金融控股公司规范发展
《金控办法》是国内第一个关于金融控股公司的全面监管政策，于2020年11月1日起施行。《金控办法》的发布实施，是对当前我国金融业以分业经营、分业监管为主格局的补充和完善，有助于整合金融资源，推动金融供给多元化，提升金融控股公司及所控股金融机构的经营稳健性和竞争力；有助于防范风险交叉传染，规范市场秩序，推动各类机构有序竞争、良性发展。下一步，人民银行将遵循公开、公平、公正的原则，依法依规、稳妥有序开展金融控股公司准入管理和持续监管，制定配套细则，完善制度框架，防范化解风险，促进经济金融良性循环。
完善制度框架，补齐监管短板。在《金控办法》的基础上，研究制定配套文件，包括并表管理、关联交易管理和资本管理等规则，不断完善金融控股公司监管制度体系，提高针对性和可操作性。
开展准入管理，加强源头管控。按照《金控办法》要求，对符合条件的市场主体申请设立金融控股公司，依法进行受理和审批，做好行政许可服务工作。严把市场准入关，确保金融控股公司引入经营状况良好、公司治理规范、杠杆水平适度的股东，规范股东行为，依法参与法人治理和重要事项决策，维护中小股东、金融控股公司和金融机构的合法权益。
坚持审慎监管，推动稳健经营。从宏观审慎管理理念出发，落实监管要求，通过信息报告、非现场监测、现场检查、监管谈话等方式，有效识别、计量、监测金融控股集团的总体风险与合规状况。建立健全风险评估指标体系，将定性和定量手段相结合，实施差异化监管，引导金融控股公司依法合规、稳健经营。
稳妥实施调整，平稳有序过渡。对于一些具备设立情形的存量企业，如果存在需调整股权结构等状况，将统筹考虑市场承受能力和企业的实际，合理设置过渡期限，把握好节奏和时机，分类施策，引导相关存量企业稳妥有序调整，推动《金控办法》平稳实施。
