【中国稳健前行】从国际比较看中国政治优势(3)

成也政治制度，败也政治制度。两大制度类型的不同作用告诉我们，“只有扎根本国土壤、汲取充沛养分的制度，才最可靠、也最管用”，“不能想象突然就搬来一座政治制度上的‘飞来峰’”，“照抄照搬他国的政治制度行不通，会水土不服，会画虎不成反类犬，甚至会把国家前途命运葬送掉。”同时，这种不同作用还提示我们需重视政治制度的“决定性作用”。习近平总书记在庆祝全国人民代表大会成立60周年的讲话中指出：“一个国家的政治制度决定于这个国家的经济社会基础，同时又反作用于这个国家的经济社会基础，乃至于起到决定性作用。”这个论断指出了国家权力的原理。如果把一个国家比作由若干同心圆构成，从核心到外围依次是政治制度圆、经济制度圆、社会制度圆和历史文化圆，其中最核心的政治制度要素固然要适应作为环境性要素的经济、社会和历史文化，但是最核心的力量怎么可能总是被决定而不起主导作用呢？美国的经济社会制度历经奴隶制的农业资本主义、市场经济的工业资本主义和信息时代的金融资本主义，其政治制度始终没有发生重大变化。相反，那些动辄折腾政治制度的改革却会迅速搞垮一个国家。这就是大历史所告诉我们的政治制度的决定性作用。

国家治理的差异：政策执行力

观察国家治理能力最直观指标是看一个国家的中央政府是否有决策的权威、是否有将政策变得可执行的权威，以及政策执行者是否有能力去执行权威的决策。因此，权威的政策执行过程事实上包括两个部分：中央权威和有能力的公务员队伍。

权威是制度整合力的一种具体体现。现代民主政治讲的是政治的人民性或民主性，因此一些治理理论中的关键要素就是权威。没有权威，一个国家便不可能正常运转；相较于古代社会，复杂性现代社会更需要权威，有了权威，政府、国家才能正常存续。“民治”是农业社会的神话，如果“民治”都能管用，就不需要政府了，而政府的存在本身，就是代表了让人又恨又爱的权威的存在。因此，政治的人民性（民主性）首先不能排斥政治的权威性。权威性直接表现在领导人的决策力上。

权威的决策都能得到执行吗？答案是不乐观的。很多国家并非没有战略目标，但就是得不到执行。在很多发展中国家，国家建设中的一项普遍的制度短板就是从中央到地方都缺少训练有素的、怀有职业精神的公务员队伍。发展中国家在所谓的“民主化”转型之后，民主政治似乎很发达，但行政能力却很落后。民主是用来产生权力并分配利益的，比如立法，但立法之后需要人去执行。关键在于，发展中国家的行政体制建制晚于民主制度，而民主选举进一步强化了既有古老的社会结构，未经改造的社会势力在选举中通过恩主庇护政治而变得更加强大，结果便是脆弱的执行机构面对着强大的民意机构和社会势力的双重压力。这就是结构性的执行能力危机。

与上述情况形成对比，中国最早发明了将国家组织起来的官僚制，比如先秦就开始有的郡县制、军功制、选拔制和官僚制以及管仲管理国家的政治经济学，可以说，组织国家和管理国家的能力几乎是与生俱来的。这种体制和能力后来被赋予民本思想，形成了以“厚生”为本的政府主导的管理体制，历经两千多年而不曾中断，形成了一种强大的文明基因。中国共产党将这种以民为本的管理体制植入“为人民服务”的群众路线，使得民本思想有了落地的制度机制，从而为新型的公务员队伍注入了全面责任的政府管理思想，使得有着古老文明基因的中国政府完全不同于西方科层制所谓的“非人格化”特征。可以说，中国公务员队伍的素质与能力在世界上堪舆任何国家的公务员媲美。