李铁谈城镇化改革:“镇改市”难落地 牵一发而动全身

光山新闻网 刘斌 2019-05-20 10:39:25
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  镇改市看似容易,实际上是一个非常大的改革难题,牵一发而动全身

  小城镇牵动大改革

  ——专访中国城市和小城镇改革发展中心首席经济学家李铁

  中国新闻周刊记者/程昕明 胥大伟  

  发于2019.5.20总第899期《中国新闻周刊》

  2018年中国改革开放40周年之际,李铁专门撰写了一篇回顾文章,名为《从小城镇到城镇化战略,我亲历的改革政策制定过程》。

  在中央有关部门任职期间,李铁多次主持和参与中共中央、国务院有关城镇化政策文件的起草、制定。而如今作为经济学家,在几十年的实践和思索中,他对城镇化问题形成了独到的思考。

  此次接受《中国新闻周刊》专访,李铁谈及城镇化改革中的一些深层次矛盾以及诸多悬而未决的问题,其中有不少观点尚属首次披露。

  小城镇催生特大镇

  中国新闻周刊:小城镇兴起的原因是什么?

  李铁:上世纪80年代有一批小城镇发展得很快,比如浙江的龙港,率先开始农民建镇,号称全国第一个“农民城”。当时发达地区的县域经济占主导地位,大约占了70%的天下,主要是以乡镇企业的发展为基础。

  其实小城镇的发展还是源于改革后农民有了大量的剩余劳动时间,同时由于城市改革的严重滞后,传统的计划经济管理体制对城市的管制非常严厉,导致大量的城市要素、技术要素、资本要素流向管制相对薄弱的小城镇。

  1984年的中央4号文件提出农民可以自带口粮进城经商办企业,意味着限制城乡人口流动这个口子在小城镇放开了。各种管制都在放松,所以那个时候县域经济主要是镇以下的经济发展尤其活跃。说得好听就是全国出现了乡镇企业发展的高潮,说得不好听是“村村点火、处处冒烟”。在这一段时间农村兴办各类企业处于严重的无序状态,但这种状态有它的市场活力,对未来的中国城乡经济发展的格局产生了深远的影响。

  中国新闻周刊:特大镇又是如何产生的?

  李铁:这么多的乡镇企业,上交了税收之后,会有一部分剩余留在镇里,为小城镇的基础设施建设创造了很好的条件。那个时候兴起了很多赫赫有名的大镇,一直到现在经济发展的活力仍然十足,甚至超越了少部分地级城市。如东莞的虎门镇、长安镇,江苏的盛泽镇,浙江温州的柳市和龙港镇等。有的镇已经接近上百万人口,有的镇几十万人口。据统计,全国建成区5万人以上的镇有1100多个。这么多不同规模的镇,在很长一段时间都是经济发达地区农村最积极、最活跃的一种空间载体。

  它们有以下几个特点:第一,有活力;第二,对农村经济发展的作用明显;第三,传统的体制管理相对薄弱;第四,由于没有那么多的机构和行政管理负担,办事效率非常高。

  上世纪90年代末,中央11号文件确定了要保护耕地,采取号称史上最严格的土地管理政策。首先就把刀砍向了全国的乡镇小城镇经济。那时候全国8000多个开发区,有6000多个县以下的工业区被强制取消,仅保留2000多个县以上的开发区。即便如此也没有妨碍这些乡镇继续发展。那时候我们叫大镇,也是最著名的特色小城镇,如童装镇、纽扣镇、低压电器镇、印刷小镇等等,这些小城镇在全国有很大的影响力,都形成了一定的规模,外来人口比重较大,后来就管它叫特大镇。

  “镇改市”难落地

  中国新闻周刊:镇改市是在什么背景下提出的?

  李铁:镇是中国最基础的一个行政单元,但是它在管理体制上具有特别强的优势。“镇改市”的提出,其实是符合城市发展规律的一个自然的提法,一个城镇的镇区人口这么多了,还叫镇是否合适?