李铁谈城镇化改革：“镇改市”难落地 牵一发而动全身(2)

　　镇实际上是中国城市化的一个特色，在国外就叫“市”。中国14亿人口，城镇人口8.3亿，一共才有670多个城市。城市数量和城镇化人口严重不匹配。意大利几千万人口，1万多个城市，美国也类似。

　　理论上讲，人口达到一定规模就可以设市，但是我国对设市的限制性要求远远超出其他国家，原因在于设市就要有设市的标准。城市有了一定的行政等级，就要匹配相应的机构管理人员，就一定会增加行政管理成本，导致行政开支过大，这是我们现在比较担忧的问题。

　　中国新闻周刊：大镇在发展中遇到哪些瓶颈？

　　李铁：对于这些大镇来讲，不管设不设市，它都是一个城市，但是面临着几大问题的约束。

　　第一，它没有相应的管理权限。因为我国的行政管理权限是按等级分配的。比如说省会城市、副省级城市、地级市、县级市，严格受到等级管理约束，有了这个等级才有一定的权限、管理机构、人员编制和财政支出。这么多的大镇创造了这么高的收益，容纳了这么多人口的就业和生活，但是它没有相应的管理权。一个镇面对着几十万的人口，大部分治理的权限都要等上面来决定，没有及时处置权和决策权，这是发展中的一个大问题。

　　第二没有财权。据我了解，现在接近百分之百的大镇，一大部分财权在上级政府手里。绝大部分特大镇连金库都没有，挣的钱都交给了上级政府，要花一笔钱还得从上往回要，严重影响了这些城镇自身的决策和基础设施建设。

　　上级政府拿了这笔钱并没有把这些钱投入到这个镇去使用，而是用于县里的发展和自己的城市建设，等于拿小城镇的钱来盖县城的房子。例如温州苍南的龙港镇，它创造的财政收入占全县的40%，它只留了不到10%。上级政府所在地苍南县城建设得很漂亮，龙港虽然也取得了很大的发展，但是基础设施建设和公共服务相比于苍南县城要差很多。因为它没有这个权力，没有更多财政剩余，这个对镇里来讲是发展中面临的最大问题。

　　第三是资源的供给。由于计划体制的资源是自上而下分配的，在镇这一级享受到的资源是微乎其微的。以土地指标为例，一个地方有了土地指标就有了发展的空间和基础，但土地指标到镇一级就少得可怜，大大压抑了它的发展空间。

　　中国新闻周刊：镇改市在基层推进的情况如何？

　　李铁：2014年《国家新型城镇化规划》颁布以后，提出下放管理权限，更多地发挥中小城市和小城镇在经济发展的活力，也提出了把一部分特大镇设市的设想。但是到目前为止，四五年过去了，一个都没落实。

　　这里有很多原因，首先是利益分配。地方政府每年依靠各乡镇的税收作为财政支出的重要来源，这是靠行政管理权限获得的收益。如果实施镇改市，经济发展最有活力的空间被从行政区划中调整出去，直接影响到上级政府未来的收益预期。这是目前在镇改市过程中地方政府积极性不强的重要原因。其次是上级政府下辖的各部门阻力。对管理各小城镇的县级部门来说，则意味着权力大大缩水。

　　镇一级也有苦衷，因为每个镇的领导是上级下派的。被派去的干部如果提出要从县的管辖区分出去独立设市，进而影响到全县的利益。对不起，你可以走人。从基层来讲，这也让它没有办法过度强调或者推动镇改市的进程。

　　基层不好提，上级又不支持，就造成镇改市在落实上会出现一定的困难。

　　中国新闻周刊：从中央层面来看，镇改市的难点在哪里？