李铁谈城镇化改革：“镇改市”难落地 牵一发而动全身(3)

　　李铁：镇改市涉及到两类大问题。第一个是行政区划调整，这个归民政部管。第二，一旦行政区划调整以后，必须要进行机构编制的配套改革，主管这项业务的部门是中编办。一旦城镇的行政级别提高了，紧接而来的就是机构编制和人员开支问题，一定会造成编制的扩张，导致地方的行政成本过大。本来有一个县政府，突然之间又增加了一个县级单位，再增加好多机构人员开支，这是机构编制部门不愿意看到的。

　　过去曾经有过尝试。上世纪80年代福建的石狮就是镇改市试点。镇级政府直接设成县级市。当时对石狮市提出的改革要求是实现“小政府，大社会”。但是由于改革思路超前，与当时的计划经济体制发生了冲突。因为一个镇级的机构设置，已经赋予了县级的权限，但是并没有成立与上级政府机构设置相对应的县级部门。因此石狮市政府到任何一个上级有关部门申请获取资源的时候，得到的答复是只要不设置与上级政府配套的部门就得不到相应资源分配。在这种情况下，作为已经被批准为县级市的政府，不得不按照上级有关部门的要求，逐渐地恢复了传统的机构和编制的设置，最后导致了体制复归。

　　牵一发而动全身

　　中国新闻周刊：镇改市之后的行政级别是什么，是镇级市还是县级市？

　　李铁：这里有很多路径可选。如果是镇级市，它和县里的关系怎么处理也是一个比较大的难题。按宪法来讲，城市是不能管城市的，目前都是委托管理。

　　当然这些镇不改行政级别先叫市也可以，但是这样的话就会出现很多类型的城市：镇级市、县级市、地级市、副省级城市、直辖市，把原来相对简单的关系变得更为复杂。

　　如果改成县级市就涉及它的行政区划，你不能只管一个镇，可能要合并一些乡镇，就涉及这个镇周边的区域重新划分，增加很多新的行政区划单位。这也会涉及更大范围的利益结构的调整。

　　在改革开放之前，我国实行的是中央、省、县三级地方实体管理体制，而地、乡两级是派出机构，没有很多正式的机构和人员编制。但是到了80年代中期地改市、县改市和乡改镇以后，区域管理和城市管理合并为一体，每个级别的政府都实体化了，形成了一个城市管理区域的行政区划管理体制。也就是我们现在看到的中央、省、地(市)、县(市)和乡(镇)，每一级政府都设置了相对规范的相应机构和人员的编制。

　　镇改市看似容易，实际上是一个非常大的改革难题，牵一发而动全身。区域管理和城市管理到底是合为一体还是分开？是继续保持五级的实体政府管理体制，还是恢复到以往的三级管理、区域派出管理，然后再进行城市的自治管理？目前看，这是一个更大的改革。可以引发的变化和涉及的范围非常广，非常复杂，所以也不是一个简单的镇改市就可以解决的。这是一个大政策，需要中央在一定的时机内统筹通盘地去研究解决这类问题。

　　在改革过程中会带来什么？行政区划调整会增加利益矛盾，还是减少利益矛盾？是释放了活力，还是增加了负担？这些和经济发展、社会稳定都有直接关系，也和中国未来的行政管理体制改革，中央和地方管理改革紧密地连在一起，所以它是一个大课题。

　　中国新闻周刊：《2019年新型城镇化建设重点任务》提出“落实非县级政府驻地特大镇设市”，你如何解读？

　　李铁：强调落实是发改委提出的，这是一个改革的方向。镇改市是个大趋势，意味着中国14亿人口城镇化率达到70%以后，我们的城镇人口将达到9亿多。9亿多人口才670多个设市城市，城市人口和城市数量不匹配。肯定要放开设市，打开这个闸口给更多有条件的城市，让它有好的发展机会，释放活力、增加权力，责任和事权一体化。

　　中国新闻周刊：试点镇的情况如何？