耕地问题调查：数量正在减少，局部质量也在变差

　　耕地问题调查

　　本报调研组

　　耕地是粮食生产的命根子，耕地红线是14亿中国人的粮食安全底线。

　　2021年末，中共中央政治局常委会会议专题研究“三农”工作。习近平总书记再次对耕地保护提出明确要求：18亿亩耕地必须实至名归，农田就是农田，而且必须是良田。

　　这意味着，守住耕地红线，不仅数量上不能减少，质量上也不能搞“变通”。

　　然而，一个不得不正视的事实是，保饭碗的耕地数量正在减少，局部质量也在变差。

　　耕地究竟怎么了

　　万物土中生。中国农业大学土地科学与技术学院副院长、中国土地政策与法律研究中心主任朱道林说，耕地是国家粮食安全的自然基础，天然具有稀缺性。当前耕地问题表现在耕地数量减少，优质耕地减少趋势也在持续。

　　据统计，1957年至1996年，我国耕地年均净减少超过600万亩；1996年至2008年，年均净减少超过1000万亩；2009年至2019年，年均净减少超过1100万亩。这一趋势反映在人均耕地面积上是，一调(第一次全国土地调查)为1.59亩、二调1.52亩、三调1.36亩。现有耕地19.18亿亩，如果以这样的速度减少，10年后可能会突破18亿亩红线。

　　事实触目惊心。目前，一些省份耕地保有量已突破耕地红线，有的甚至低于划定的永久基本农田面积。国土三调显示，10年间我国耕地净流向林地1.12亿亩，净流向园地0.63亿亩，有6200多万亩坡度2度以下的平地被用来种树。

　　记者梳理各地近年来通报的典型案例发现，除用于经济建设外，耕地减少主要有以下几类：有的违规占用永久基本农田绿化造林；有的在铁路、公路两侧占用耕地超标准建设绿化带；有的以河流、湿地治理为名，擅自占用永久基本农田挖湖造景、建人造湿地；有的把自然保护地以外的连片耕地划入生态保护红线；有的通过擅自调整县乡国土空间规划规避占用永久基本农田审批；有的存在未批先用、批少占多、批甲占乙的情况。

　　与耕地数量减少、耕作层被破坏不同，耕地“非粮化”是指一些适合种粮、原先种粮的耕地由于种种原因被用于其他农业用途。耕地“非粮化”与种粮效益直接相关。朱道林算了一笔账，2021年全国粮食亩均产量387公斤，假如土地流转费500元/亩，在现有粮价水平下，种粮并不挣钱。由于土地流转费是经营者要付出的成本，在粮食生产比较收益低的背景下，通过流转获取的耕地往往被用于效益更高的非粮化耕作。

　　遥感监测数据显示，现有耕地中，真正种粮的面积约占七成，其余为经济作物、园地、林地、休耕等。南京林业大学“中国村庄经济”师生课题组2021年对江苏省无锡市的调查发现，种粮规模经营户平均每亩纯收益仅34元，一些经营户被迫缩小面积或调整结构。

　　更严峻的是，受制于生态保护，耕地后备资源严重不足，现有部分耕地还要退出。2016年底公布的全国耕地后备资源调查结果显示，经过持续开垦，耕地后备资源总面积8029万亩，大规模开发利用方式已不再适用。其中，4722万亩受水资源限制，短期内不适宜开发利用。最新数据显示，现存25度以上坡耕地以及分布在河道、湖区高水位线下的耕地还有8000多万亩，属于不稳定利用耕地，需要逐步退出。

　　耕地问题同时也表现在质量上。我国耕地质量可谓“先天不足”，优质耕地资源紧缺。朱道林介绍，一年一熟地区耕地占比48%，年降水量800毫米以下地区耕地占比65%。中国工程院院士、中国杨凌耕地保护与质量提升创新中心技术委员会主任唐华俊说，全国耕地由高到低依次划分为10个质量等级，平均等级仅为4.76等。其中，一等到三等耕地仅占31%，中低产田占比三分之二以上。