耕地问题调查：数量正在减少，局部质量也在变差(4)

　　因提高产量的现实需要，农业生产长期大量使用化肥、农药，导致耕地退化加重。农业农村部农研中心的典型调查显示，农户层面的种养结合比例已从上世纪80年代的超过70%下降到现在的约10%，导致耕地有机质含量下降。王贵满直言，“以前种地用农家肥，秸秆转变成粪肥回到地里，种地又养地。大量使用化肥后，黑土的营养一点点流失了”。

　　还有一个重要原因，就是农民对土地的感情也在发生变化，对土地疏于养护。中国人民大学经济学院院长刘守英说，第一代农民工的基本轨迹是离土—出村—回村，第二代农民工基本上是离土—出村—不回村，他们与土地的关系、对农业的观念已经发生根本改变，越来越多的农民不再热衷于保养地力。

　　耕地问题也有法律制度的原因。我国目前还没有专门的耕地保护法。2021年，新修订的《土地管理法实施条例》第十二条有关于“严格控制耕地转为林地、草地、园地等其他农用地”的规定。在此之前，对占用永久基本农田发展林果业和挖塘养鱼等行为，有“禁止”条款，但没有罚则，地方处置中仍无法可依。这导致土地执法不严、违法违规占用现象仍然存在。

　　18亿亩红线是怎么来的

　　无论是分析耕地问题的具体表现还是深层成因，一个绕不开的话题就是“耕地红线”。18亿亩耕地红线是怎么来的呢？

　　全国人大农业与农村委员会主任委员陈锡文说，18亿亩是综合经济发展、人口状况、粮食单产等因素测算划定的。考虑到复种指数，18亿亩耕地对应每年的农作物播种面积为24亿亩。其中，粮食播种面积约17亿亩，其余用于棉、油、糖、菜等种植。

　　从另一个角度看，我国粮食亩均单产不到800斤，以17亿亩的播种面积计算，对应的产量是1.3万亿斤以上，这正是目前粮食产量所站稳的台阶。近年来，我国进口大量农产品，等于变相利用国外耕地。以进口量最大的大豆为例，2021年进口9652万吨，如国内生产，以亩产130公斤计算，需要7亿多亩播种面积。考虑到粮食需求还在增长，红线已退无可退。

　　18亿亩只是个概数，其实际指向也是与时俱进。国家“十一五”规划期间提出耕地红线保持18亿亩，“十二五”规划上升为18.18亿亩，“十三五”规划明确保持在18.65亿亩。耕地红线数据的变化，反映出国家对耕地保护的目标在持续加压。

　　新中国成立后，耕地保护几经波折，在不同时期应对不同矛盾，为实施耕地保护作出大量努力。

　　当年在“以粮为纲”的大背景下，耕地保护受到重视。朱道林回忆，上世纪50年代至70年代，农垦制度得到充分发展，各地还大规模开垦了陡坡地做梯田，耕地规模有所发展。

　　1978年，安徽凤阳县小岗村探索“包产到户”，农村改革拉开大幕。1979年小岗生产队粮食产量相当于1955年到1970年产量总和。这个时期，农民对耕地有了新的保护意识——保耕地就是保饭碗、保收入。然而，也是从此开始，农村经济飞速发展，农民的住宅需求日益旺盛，乡镇企业在农村纷纷开办，乱占耕地问题开始出现。1981年，国务院下发《关于制止农村建房侵占耕地的紧急通知》对此作出规范。

　　1985年财税体制改革，地方财政大包干大大激发了地方发展经济积极性，由此也带来大量的土地占用，耕地严重流失。1986年，我国颁布土地管理法，以法律形式对耕地使用进行规范。就在这一年，诞生了专门管理国家土地资源的机构——国家土地管理局，一改城市土地和农村土地分而治之的局面。