耕地问题调查：数量正在减少，局部质量也在变差(5)

　　上世纪90年代开始，各地“开发区热”造成了大量的耕地占用，由此也导致工业用地价格扭曲，企业因土地成本低，占地过多，而且出现了园区土地投机等弊端，这在中西部地区尤其普遍。有鉴于此，1992年，中共中央出台了《关于严禁开发区和城镇建设占用耕地撂荒的通知》，严格查处愈演愈烈的乱占耕地行为。

　　1997年，《关于进一步加强土地管理切实保护耕地的通知》发布，提出实施基本农田保护和耕地总量动态平衡制度。1998年，土地管理法修订。2006年，“十一五”规划首次提出18亿亩耕地红线的约束性指标。这一时期，我国还实行了省级政府耕地保护责任目标考核制度，并建立了国家土地督察制度。

　　党的十八大以来，中央对耕地保护空前重视，农村土地制度改革、国家粮食安全战略加快协同。2013年的中央农村工作会议提出，坚持以我为主、立足国内、确保产能、适度进口、科技支撑的国家粮食安全战略。同时，提出不断探索农村土地集体所有制的有效实现形式，落实集体所有权、稳定农户承包权、放活土地经营权，创新回答了“谁来种地，如何种地”的问题。2017年，党的十九大明确提出第二轮土地承包到期后再延长30年。

　　耕地保护政策的四梁八柱开始构建。2017年，中共中央、国务院发布《关于加强耕地保护和改进占补平衡的意见》，提出坚决防止占多补少、占优补劣、占水田补旱地的现象，规范省域内补充耕地指标调剂管理，并探索补充耕地国家统筹。2019年，我国再次修订土地管理法。2020年，中央提出粮食安全党政同责。2021年，修订土地管理法实施条例。

　　管控型政策工具不断完善。2020年，国务院办公厅先后下发《关于坚决制止耕地“非农化”行为的通知》《关于防止耕地“非粮化”稳定粮食生产的意见》，严禁违规占用耕地从事非农建设，严禁违法违规批地用地，明确了耕地利用优先序，推出了防止“非粮化”的系列举措。2021年，自然资源部等三部门发布《关于严格耕地用途管制有关问题的通知》，要求永久基本农田不得转为林地、草地、园地等其他农用地及农业设施建设用地。同时，对耕地转为其他农用地及农业设施建设用地实行年度“进出平衡”。

　　近年来，国家大力推进高标准农田建设，目前已累计建成9亿亩。多部门实施国家黑土地保护工程，推动酸化和盐碱化耕地治理。郭永田告诉记者，通过田块整治、土壤改良、完善灌排等措施，高标准农田抗灾减灾能力明显提升。2021年，甘肃670万亩农田持续遭受大旱，高标准农田的成灾率比一般农田低20个百分点；台风“烟花”过境浙江余姚，当地高标准农田仅用两天就排出最大深度60厘米的积水。

　　记者梳理发现，围绕耕地保护，我国已形成管控型、激励型及建设型三类政策工具箱。管控型政策是通过规划管控、用途管制、利用计划、占补平衡等手段严格约束占用耕地的行为。建设型政策是通过加大投入提高地力，包括高标准农田建设、耕地质量提升。激励型政策是通过经济手段对种粮农民给予补贴，对保护耕地的地方给予奖励，包括耕地地力补贴、耕地保护补偿机制等。

　　趋于完善的政策措施表明，守住18亿亩耕地红线，是我们坚定的决心，没有一点点讨价还价的余地！

　　保护耕地不能只算经济账

　　先天不足的农业资源禀赋、超多人口的粮食供给压力，使得我国耕地被迫长期超强度利用。