耕地问题调查：数量正在减少，局部质量也在变差(3)

　　国土三调显示，2019年建设用地6.13亿亩，较2009年二调增加1.28亿亩，增幅26.5%。深层原因在于，GDP增长与地方有切实关联，但粮食安全是关系长远的宏观大局，和当地自身经济发展关系不大。在这种思想主导下，也就放松了粮食安全这根弦，放松了对当地粮食种植面积下滑的警惕，没有充分认识到各地都有保障国家粮食安全的责任和义务。而且，过去较长时间，不少地方依靠的是粗放型经济发展模式，土地利用效率偏低，使建设用地需求居高不下。

　　经济发展和耕地保护之间的这种冲突，在南方经济发达地区更为明显，也是导致我国耕地分布持续北移的直接原因。在不少经济发达地区，高质量耕地往往最容易被建设占用，补充耕地的质量又难以得到保证。

　　在广阔的农村，尽管常住人口趋于减少，但农村建设用地也不降反增。自然资源部曾表示，违法占用耕地建房正从局部地区向全国范围、从普通房屋向楼房别墅、从农民自住向非法出售、从单家独户向有组织实施蔓延。国土三调显示，城镇村及工矿用地5.29亿亩，其中村庄用地占3.29亿亩，占比62%。

　　背后的关键因素是我国实行的是城乡二元土地制度，农村土地属于集体所有，在集体经营性建设用地入市改革之前，只有经过国家征收后才可入市交易。同时，随着农村人口增多、经济条件改善，住宅需求快速增加。但在不少地方，宅基地分配还沿袭当年的分配格局。在内外因素推动下，农村违法违规占用耕地建房屡禁不止。

　　造成耕地“非粮化”的重要原因除了比较效益低外，还有就是有的地方片面推行农业结构调整。朱道林分析，由于多种经营对农业增收作用很大，一些地方把农业结构调整简单理解为压减粮食生产，有的经营主体违规在永久基本农田上种树挖塘。南京林业大学农村政策研究中心主任高强说，工商资本大规模流转耕地后，片面追求利润、实现集约种植，改种经济作物，加剧了“非粮化”倾向。

　　此外，一些地方对生态文明建设存在认识误区，认为生态文明就是修建景观、造林、铺草，于是在耕地甚至是永久基本农田上植树造绿、挖湖造景。在城镇化背景下，有些农民选择种植效益更高、劳力投入更小的林木。

　　郭永田分析，耕地保护难的核心问题是耕地利用中存在多重目标冲突，围绕耕地保护产生了多种利益的博弈。在这种博弈中，经济利益上的最大化往往占据上风。“种粮食，还是盖房子？”“种粮食，还是种经济作物？”根本上这是对选择国家利益还是地方局部利益的考量。

　　早在2013年的中央农村工作会议上，习近平总书记就强调，坚守18亿亩耕地红线，大家立了军令状，必须做到，没有一点点讨价还价的余地！近几年在地方调研中，总书记都十分重视察看耕地，在不同场合表示，保护耕地要像保护文物那样来做，甚至要像保护大熊猫那样来做。然而，变相侵占耕地的现象在各地并未杜绝。

　　在耕地数量下降的同时，对耕地质量的忽视也应引起重视。耕地质量的治理提升是一个庞大的系统性工程，难度大，见效慢。特别是土壤质量看不见摸不着，只有通过化验检测等手段才能发现问题，而一旦发现问题，治理起来已经十分困难。